01 Abr ¿Una nueva Constitución? Las reformas constitucionales del presidente López Obrador
A partir de su declarada voluntad de impulsar una transformación profunda del país, la cuarta en términos históricos, el actual gobierno mexicano ha procurado que dichos cambios alcancen el rango constitucional. Aquí se hace un recuento de las reformas constitucionales de López Obrador, para concluir con la pregunta del título: ¿qué conviene más al país: reformas constitucionales o una nueva Constitución?
HÉCTOR FIX-FIERRO*
I
En la ceremonia de conmemoración del centésimo tercer aniversario de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente Andrés Manuel López Obrador afirmó que las reformas constitucionales impulsadas por su gobierno pueden considerarse “como una nueva Constitución” dentro de la Carta Magna de 1917 (Milenio Diario, 06/02/2020, p. 9). Desde luego, resulta prematuro determinar si dichas reformas han sido suficientes para dar un nuevo perfil al texto constitucional, pero no hay duda de que el presidente López Obrador —como sus antecesores en el cargo— ha promovido, y seguirá promoviendo, aquellas reformas constitucionales necesarias y convenientes para dar expresión a su proyecto político, de manera que los cambios queden asentados y consolidados con la máxima jerarquía normativa. El tiempo dirá si permanecerán dentro del texto constitucional, una vez concluido su periodo de gobierno.
El propósito de este ensayo es describir y valorar brevemente las reformas constitucionales aprobadas y promulgadas durante el gobierno del presidente López Obrador, así como de algunas iniciativas pendientes de aprobación. También se abordará la cuestión de si conviene que su gobierno impulse la discusión y aprobación de un nuevo texto constitucional.
II
Entre el 1 de diciembre de 2018 y el 20 de diciembre de 2019 se han publicado siete decretos de reforma a la Constitución en el Diario Oficial de la Federación. De ellos, solamente uno se basa en una iniciativa enviada por el presidente de la República a la Cámara de Diputados, al inicio de su mandato: la reforma en materia educativa. El propósito político de ésta era el de revertir y corregir los cambios introducidos en la materia a propuesta del presidente Peña Nieto en 2013, principalmente sus aspectos “punitivos”. Sin embargo, la reforma finalmente aprobada va mucho más allá de este objetivo, entre otras razones porque a la iniciativa original se agregaron seis iniciativas más que permitieron modificarla y enriquecerla. A continuación, los puntos novedosos de la reforma lopezobradorista:
• Se agregan la educación inicial como derecho de la niñez y la responsabilidad del Estado de concientizar sobre su importancia.
• Se declara obligatoria la educación superior y su garantía por el Estado.
• Se declara que corresponde al Estado la rectoría de la educación y se dispone que la educación que éste imparta, además de obligatoria, será universal, inclusiva, pública, gratuita y laica.
• Se declara que la educación se basará en el respeto irrestricto a la dignidad de las personas, con un enfoque de género y de igualdad sustantiva.
• El Estado dará prioridad a niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el acceso, permanencia y participación en los servicios educativos.
• Se reconoce a las maestras y a los maestros como agentes fundamentales del proceso educativo y, por tanto, su contribución a la transformación social; se les reconoce, igualmente, el derecho de acceder a un sistema integral de formación, capacitación y actualización.
• Se crea el Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros, cuya rectoría corresponde a la Federación, en colaboración y coordinación con las entidades federativas; los procesos de selección respectivos se basarán en los principios de publicidad, transparencia, equidad e imparcialidad; las evaluaciones no afectarán la permanencia de maestras y maestros en el Sistema.
• Se obliga al Estado al fortalecimiento de las instituciones públicas de formación docente, especialmente de las Escuelas Normales.
• Los planes y programas de estudio deberán adoptar una perspectiva de género y una orientación integral.
• Entre los criterios que orientarán la educación, se suprime el de “calidad” y se añaden los de equidad, inclusión, interculturalidad, integralidad y excelencia.
• Se adiciona el derecho de toda persona a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y de la innovación tecnológica.
• Se suprimen el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación como organismo constitucional autónomo, y se crea, en su lugar, un Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación, coordinado por un nuevo organismo público descentralizado.
Sin duda, es positivo que el nuevo texto del artículo 3º constitucional incorpore de una manera más clara los derechos y los objetivos en que se basa el Sistema Educativo Nacional, pero resulta difícil evitar la impresión de que se agregó al artículo una retórica maximalista y redundante. Sin embargo, como en la mayoría de los cambios constitucionales, su trascendencia dependerá de su desarrollo en la legislación secundaria y de su aplicación en la vida cotidiana del sistema educativo.
Otras dos reformas responden directamente al interés político del presidente López Obrador: la que crea la Guardia Nacional y la relativa a la consulta popular y la revocación de mandato. En el primer caso, hablamos del principal instrumento que el presidente desea utilizar para resolver la grave crisis de seguridad pública que afecta al país desde hace varios años. En el segundo, la revocación de mandato corresponde a la visión de la democracia que tiene López Obrador; se trata de un ejercicio al que ya se sometió él mismo durante su encargo como jefe de Gobierno del Distrito Federal.
La Guardia Nacional ya existía, pero como figura inoperante y con otros propósitos. La reforma constitucional la define como una institución policial de carácter civil de la Federación, cuyos fines, además de los estipulados en el párrafo noveno del artículo 21, incluyen la salvaguarda de los bienes y recursos de la nación, en coordinación y colaboración con las entidades federativas. El texto constitucional dispone que la Guardia Nacional estará adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública, y declara, además, que la formación y desempeño de sus integrantes, como los de las demás instituciones policiales, “se regirá por una doctrina policial fundada en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando superior y en lo conducente a la perspectiva de género”.
Esta iniciativa despertó polémica en las cámaras del Congreso de la Unión, lo que implicó que se modificara de manera importante, principalmente para subrayar el carácter civil de la nueva Guardia Nacional, y su adscripción y subordinación al mando civil, aunque ya era explícito el propósito de que la base para su formación estuviera entre los integrantes del Ejército Federal y, en menor medida, de la Policía Federal. Las leyes secundarias respectivas fueron ya publicadas, pero la conformación y el funcionamiento de la Guardia Nacional enfrentan las usuales dificultades de tipo organizacional y presupuestal de toda nueva institución, por lo que sus resultados no serán visibles muy pronto.
La reforma sobre consulta popular y revocación de mandato incorpora instrumentos complementarios de participación ciudadana en un régimen de democracia representativa. Por lo que toca a la consulta popular, ésta ya había sido introducida en 2012; la reforma de 2019 la modificó para agregar la posibilidad de consultar temas de trascendencia regional y no sólo nacional, así como para completar la lista de aquellos que no pueden ser objeto de consulta: los derechos humanos derivados de tratados internacionales, así como las garantías para su protección; la permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; el sistema financiero, ingresos y gastos, así como el Presupuesto de Egresos de la Federación y las obras de infraestructura en ejecución.
La revocación de mandato se incorpora como derecho de participación ciudadana y a petición de cierto número de ciudadanas y ciudadanos, y tendrá efectos obligatorios con un porcentaje mínimo de participación de los electores. En la Constitución está prevista la revocación del mandato del presidente de la República, por una sola vez, dentro de los tres meses siguientes a la conclusión del tercer año del periodo constitucional. La Constitución ordena asimismo que quede prevista para los cargos de gobernador y de jefe de Gobierno en la Constitución local respectiva.
La revocación de mandato sí conlleva un elemento de tensión con el sistema de democracia representativa basado en periodos de encargo fijos. Como lo han señalado los estudiosos, genera una dinámica política que reduce los tiempos electorales y da incentivos a las fuerzas de oposición para tratar de debilitar e, incluso, destituir a los funcionarios de gobierno. En todo caso, la entrada en vigor para la revocación debió preverse para después de 2024, considerando que el presidente López Obrador fue electo para un periodo, previamente conocido y determinado, de cinco años y diez meses.
Las cuatro reformas restantes no tienen una vinculación directa con el programa político del presidente López Obrador, aunque incluyen elementos de dicho programa; por ejemplo, los relacionados con el combate a la corrupción y con otros delitos, como el robo de hidrocarburos y los electorales.
La primera de dichas reformas amplía el número de delitos cuya comisión amerita prisión preventiva oficiosa, es decir, que los inculpados sean recluidos durante la duración del proceso penal respectivo. Se trata de una reforma regresiva respecto de la introducción del proceso penal acusatorio en 2008, el cual se basa en el principio de que la prisión preventiva debe utilizarse de manera excepcional.
La segunda se refiere a la llamada “extinción de dominio”, que ya estaba regulada en la Constitución y que consiste en un procedimiento civil y autónomo del proceso penal para privar de sus bienes y propiedades, a favor del Estado, a quienes los hayan obtenido por medios ilícitos y, de manera específica, a través de la corrupción, la delincuencia organizada o delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, entre otros. Aquí las críticas se han centrado más en la legislación secundaria, por considerarse que no ofrece garantías de defensa suficientes a los dueños o poseedores de los bienes objeto del procedimiento.
La tercera reforma amplía la llamada “paridad de género” a las candidaturas y cargos de elección popular y, conforme la ley, a la titularidad de las secretarías de los poderes ejecutivos de la Federación y de las entidades federativas, así como a la integración del Poder Judicial y de los órganos constitucionales autónomos.
Por último, la cuarta reforma agrega un apartado “C” al artículo 2º de la Constitución, para reconocer como una de las raíces de la composición pluricultural de la nación a los pueblos y comunidades afromexicanos, los que tendrán sustancialmente los mismos derechos ya reconocidos por las reformas constitucionales de 1992 y 2001 a los pueblos y comunidades indígenas.
III
Mencionaremos ahora otras iniciativas de reforma constitucional derivadas de las propuestas y los programas del presidente López Obrador. En primer término, se encuentra ya en proceso de aprobación por las legislaturas locales una reforma al artículo 28 constitucional para prohibir la condonación de impuestos. La pregunta que suscita la propuesta es si no se estará privando al Estado de una herramienta importante cuyo uso puede corregirse y perfeccionarse, cuando su prohibición expresa podría conducir a prácticas que busquen un resultado similar, pero de manera cuestionable o ilegal.
En segundo término, se encuentra una iniciativa aprobada ya por la Cámara de Diputados y turnada al Senado de la República para la reforma de los artículos 116 y 127 de la Constitución. Con ella se pretende afirmar y extender a todos los organismos e instituciones del Estado mexicano la política del presidente López Obrador en materia de remuneraciones de los servidores públicos.
En tercer lugar, el Senado ha aprobado ya una iniciativa de reforma a los artículos 108 y 111 constitucionales, por la cual se precisan las causas de acusación al presidente de la República durante el tiempo de su encargo, pues, además de la traición a la Patria y los delitos graves, se agregan como causas actos de corrupción y delitos electorales.
Por último, está pendiente de aprobación en la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma al artículo 4º constitucional en materia de bienestar social, la cual consagraría: el Sistema Nacional de Salud para el Bienestar, dirigido a la población que carece de cobertura de seguridad social; un apoyo económico a las personas con discapacidad; una pensión para personas mayores de 68 años, y un sistema de becas para estudiantes.
En todos estos casos se trata de iniciativas que es muy probable que sean aprobadas en el futuro, pero ello depende de que exista voluntad política del presidente de la República para impulsarlas, así como de enfrentar y solucionar las objeciones y observaciones que provengan de las fuerzas de oposición o de la misma sociedad.
IV
En síntesis: es muy positivo que el gobierno del presidente López Obrador trate de incorporar en la Constitución las propuestas y las políticas asociadas con la transformación del país que desea impulsar, ya que eso permite su institucionalización a través de procesos democráticos. Con el tiempo, además, es posible que tales cambios se incorporen permanentemente a nuestro patrimonio constitucional. Sin embargo, cabe decir también que ni las reformas aprobadas ni las que se encuentran en proceso de discusión, en tanto responden directa o indirectamente a los objetivos políticos del presidente, configuran una “nueva Constitución” dentro de la Constitución, pues no implican —quizá con excepción de la revocación de mandato— elementos que se encuentren en contraste con la trayectoria de las reformas constitucionales de las últimas décadas. Dicho en otras palabras: se trata de cambios que pueden acomodarse y articularse, con mayor o menor facilidad, en la estructura constitucional existente, lo que mucho depende de su reglamentación en la legislación secundaria. Lo que no puede preverse es que se trate de cambios que vayan a tener permanencia en el texto constitucional en el largo plazo. Ello nos lleva al último punto que debe abordarse en este ensayo.
No es ningún secreto que el mismo presidente López Obrador, así como varios personajes cercanos a él y a su proyecto político, han expresado, en distintos momentos, simpatía por la idea de promover un Congreso Constituyente que apruebe una nueva Constitución, la cual sellaría de manera definitiva las transformaciones que conlleva dicho proyecto político. La declaración del presidente citada al inicio del ensayo parece ir en sentido contrario, es decir, que ya no sería necesario un proceso constituyente, sino que se seguiría el camino de las reformas puntuales y paulatinas.
Sin descartar por completo que el tema pueda resurgir una vez transcurridas las elecciones federales de 2021 y un posible procedimiento de revocación de mandato presidencial a comienzos de 2022, hay que señalar que conviene al país mantener la Constitución actual, porque —aún con sus numerosos defectos— es la que recoge el patrimonio de nuestra historia constitucional y porque es la que ha logrado canalizar efectivamente las transformaciones de la sociedad mexicana durante más de un siglo. Un proceso constituyente generaría una gran incertidumbre, que se aunaría a la ya existente y a los demás problemas que de por sí enfrenta nuestra vida social y política. En todo caso, podemos dar nuevo impulso a nuestra cultura de conocimiento y cumplimiento de la Constitución mediante una reforma integral de su texto, que lo reordene, depure y consolide, como lo ha propuesto, desde hace varios años, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam.◊
* HÉCTOR FIX-FIERRO
Es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam e investigador nacional. Es también miembro de la Junta de Gobierno de El Colegio de México.