01 Oct Treinta años de justicia agraria
A tres décadas de las polémicas reformas al artículo 27 constitucional —el que concentra la esencia de la política agraria posrevolucionaria en nuestro país—, Maribel Méndez evalúa uno de los aspectos de dichas reformas: la justicia agraria. ¿En qué ha mejorado la justicia en el medio rural mexicano? ¿Qué se requiere cambiar? ¿Qué queda pendiente por alcanzar?
MARIBEL C. MÉNDEZ DE LARA*
En México, la propiedad ejidal y comunal es mayoritaria: existen 29 800 ejidos y 2 411 comunidades que, en conjunto, abarcan 99.8 millones de hectáreas distribuidas en todo el territorio nacional, con impacto diferenciado. En Oaxaca y Nayarit, por ejemplo, este régimen de propiedad social representa cerca de 80% del total de la superficie geográfica.
En la propiedad social habitan 5.3 millones de ejidatarios y comuneros. En el campo residen 26 983 528 millones de personas: 17 millones son pobres y, de éstos, 5 millones se encuentran en pobreza extrema. No obstante, la propiedad social concentra 70% de los bosques y la biodiversidad, 60% de los litorales y dos terceras partes de los recursos hídricos del país.
El 6 de enero de 1992, el Diario Oficial de la Federación publicó una de las reformas más trascendentales para el campo mexicano —con las modificaciones al artículo 27 constitucional—, puesto que dio fin al reparto agrario que se mantuvo por casi ocho décadas: elevó a rango constitucional la propiedad ejidal y comunal, con la posibilidad de delimitar, destinar y reconocer los derechos sobre las tierras de forma libre y autónoma; reguló la posibilidad de circular los derechos agrarios —bien de uso común o parcelarios—, a través de la enajenación, hasta tener el derecho a cambiar de régimen de propiedad las parcelas ejidales, y estableció la posibilidad de aportar tierras de uso común a sociedades mercantiles o civiles como mecanismo para atraer inversión al campo.
Asimismo, la reforma instauró los Tribunales Agrarios como órganos jurisdiccionales con plena autonomía para dictar sus fallos a fin de alcanzar la certeza jurídica en los derechos de la pequeña propiedad y de la propiedad ejidal y comunal. También creó la Procuraduría Agraria para la defensa de los derechos de los ejidos, las comunidades y sus integrantes, así como de pequeños propietarios, nacionaleros y jornaleros agrícolas.
Principales resultados de la justicia agraria
- El proceso para la resolución de las controversias agrarias pasó de la autoridad administrativa a órganos jurisdiccionales, lo cual promovió el Estado de derecho y acotó el proceso a lo regulado en el título décimo de la Ley Agraria, con plazos y términos, a fin de evitar los procedimientos de décadas en los que los campesinos permanecían más tiempo en las dependencias que en el campo.
- Se presentó un cambio en la configuración del problema agrario, que de nacional se convirtió en regional, y ahora atiende según el contexto de cada entidad federativa: del acceso a la tierra a la regularización y reconocimiento de los derechos. También hubo un cambio en las controversias, que pasaron de ser, mayoritariamente, por derechos colectivos a centrarse en derechos individuales. La estadística de los Tribunales Agrarios indica que 29% de las controversias son por sucesión, 38% por conflictos internos que evidencian una débil gobernanza en la propiedad colectiva de ejidos y comunidades y 18% por nulidades de actos derivados de enajenaciones de derechos agrarios o de actos que pudieran contravenir las leyes agrarias. La geografía del conflicto tiene un nuevo rostro: hoy en las zonas metropolitanas tenemos problemas agrario-urbanos, a la vez que los conflictos por derechos colectivos se han centrado en Oaxaca, la Sierra Tarahumara (Chihuahua) y la Meseta Purépecha (Michoacán).
- Las barreras de acceso a la justicia de la población rural se han reducido a partir de la instalación, en todo el territorio nacional, de 54 Tribunales Unitarios Agrarios y de tres sedes alternas, así como a partir del mecanismo de la justicia itinerante, que significa que el Tribunal Agrario se traslada al lugar donde surgen las controversias, por lo que se ha logrado atender 16% de los casos.
- Una política de transparencia y puertas abiertas promueve acciones como la publicación de versiones públicas de sentencias, de las actas de Visitas de Inspección y de las estadísticas de la justicia agraria.
En tres décadas, los Tribunales Agrarios han recibido 1 126 840 asuntos: se han resuelto 1 081 150 y están en trámite sólo 4% de los recibidos. La justicia agraria contribuye a generar paz social, mejores condiciones para la inversión social y productiva, el respeto legítimo de los derechos de propiedad de la tierra y la seguridad jurídica en la propiedad de la tierra, que contribuye al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Desafíos de la justicia agraria
A treinta años de la fundación de los Tribunales Agrarios, los desafíos de la justicia agraria se ubican, desde mi perspectiva, en los siguientes apartados:
- Concluir los juicios agrarios de mayor antigüedad. Hasta agosto de 2021, había 24 mil juicios instaurados en 2019 y en años anteriores. Existe el compromiso por parte de todas las magistraturas de dar mayor impulso procesal en el ámbito de la competencia de los Tribunales Agrarios, y de reducir el tiempo de duración de los juicios agrarios que involucran derechos colectivos, además de resolverlos conforme el principio de completitud, respetando el debido proceso; el propósito es cumplir invariablemente los plazos y términos de la justicia agraria.
- Dar cabal cumplimiento al principio de oralidad que rige los juicios agrarios a partir de 1992 —de acuerdo con el artículo 178 de la Ley Agraria—, que establece que los juicios agrarios son orales. Por esta razón, es indispensable equipar las salas de audiencias de los Tribunales Agrarios como salas de juicios orales.
- Fortalecer la carrera judicial implica asegurar que el acceso a los Tribunales Agrarios sólo corresponda al mérito, a la capacidad y a la vocación de servicio, como instrumentos fundamentales para garantizar los principios de independencia, imparcialidad y debida argumentación.
- Promover los mecanismos para que la justicia agraria sea una justicia abierta. Para ello, es necesario que la sociedad pueda conocer la estadística, los datos y los aspectos territoriales de la conflictividad agraria.
- Una justicia agraria respetuosa de los derechos humanos sería una justicia convencional que de forma ordinaria garantice el pleno respeto a los derechos humanos en un Estado constitucional y democrático.
Treinta años es tiempo suficiente para evaluar lo que ha funcionado y lo que se requiere cambiar. Con la experiencia acumulada por parte de los Tribunales Agrarios a lo largo de tres décadas, es posible realizar modificaciones a la Ley Agraria, en su parte sustantiva, respecto al reconocimiento de los derechos de los posesionarios y de la sucesión de derechos agrarios, para eliminar la tensión que se presenta en los titulares de varios derechos parcelarios a fin de que puedan designar un heredero por cada uno, y no como está actualmente. Asimismo, es necesario trabajar los derechos en cotitularidad; ampliar las facultades de la asamblea en materia ambiental al considerar, invariablemente, el uso de suelo; armonizar la Ley Agraria con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, y, en la parte procesal, simplificar aún más el juicio agrario para reducir su duración.
La justicia agraria requiere tener un vínculo más preciso con otras disciplinas jurídicas debido a su relación con el respeto a los derechos humanos a la alimentación, al medio ambiente sano, al agua, al saneamiento, a la vivienda y a la salud. Entre sus desafíos, debe ser convencional, con un recurso efectivo que se ocupe de resolver el fondo de la controversia.
Está en el horizonte de la justicia agraria ampliar su competencia a las controversias agrario-ambientales que se presenten en ejidos y comunidades, así como contribuir a que las mujeres tengan más derechos sobre la tierra y formen parte de las unidades económicas que existen en el medio rural.
El desarrollo del campo requiere del fortalecimiento de la justicia agraria, así como de un vínculo más profundo entre la tierra y la productividad y entre la tierra y el medio ambiente.◊
Bibliografía
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, “Medición de la Pobreza”, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2020.
Registro Agrario Nacional, “Nota técnica sobre la Propiedad Social”, Registro Agrario Nacional, 26 de octubre de 2017.
Registro Agrario Nacional, “Situación Agraria Nacional al 31 de diciembre de 2021”, Registro Agrario Nacional, 31 de diciembre de 2021.
Secretaría de Gobernación, “DECRETO por el que se reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial de la Federación, 6 de enero de 1992.
Tribunales Agrarios, “Informe de Labores 2021”, Tribunales Agrarios, 2022.
* Es licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Zacatecas, con Maestría en Gestión Pública por el cide; doctoranda en Administración del Poder Judicial en la Escuela del Poder Judicial de la Ciudad de México, y magistrada presidenta del Tribunal Superior Agrario. Su obra más reciente es El ejido y la comunidad en el México del siglo xxi (2016), publicado por la Editorial Porrúa.