01 Jul Políticas públicas conforme a la experiencia y las particularidades latinoamericanas
GUSTAVO VEGA CÁNOVAS*
Políticas públicas. Enfoque estratégico para América Latina.
José Luis Méndez, México,
Fondo de Cultura Económica / El Colegio de México,
2020, 364 pp.
En México y en América Latina, en los últimos años ha habido un creciente interés entre los miembros de la comunidad de científicos sociales en conocer y aplicar las herramientas del análisis de política pública para la mejor resolución de los problemas públicos. Este interés deriva de los grandes retos que enfrentó nuestra región derivados de la caída de los precios de las materias primas, que llevaron a algunos a sufrir una recesión y la consecuente declinación de los niveles de desarrollo humano, a los cuales se han añadido ahora la crisis del coronavirus y los efectos profundos que tendrá en el futuro próximo.
Este interés se revela en el número sustantivo de estudios de políticas públicas que han aparecido en toda la región y en nuestro país. Una característica predominante de la mayoría de éstos es que aplican el enfoque de análisis de políticas públicas derivado de Estados Unidos, que es donde se originó este campo de estudios en la década de los años cincuenta del siglo pasado.
Sin negar que la escuela estadounidense fue fundamental para establecer las bases de los análisis científicos de política pública, la verdad es que dichas políticas surgieron para explicar la realidad y el entorno de un país como Estados Unidos, que es muy distinto a la realidad y el entorno de América Latina; sin embargo, al revisar la gran cantidad de estudios recientes sobre las políticas públicas de nuestra región, uno encuentra que siguen utilizando acríticamente ese enfoque, con las consecuentes limitaciones del análisis al no tomar en cuenta las condiciones especiales de México y de América Latina.
En el caso del libro Políticas públicas. Enfoque estratégico para América Latina de José Luis Méndez, uno descubre inmediatamente que el autor fue guiado por la convicción de que hacía falta superar esta deficiencia y de hecho la reconoce al afirmar: “Este libro busca presentar los elementos esenciales de la teoría y la práctica de las políticas públicas 1) bajo un enfoque estratégico, 2) que toma en cuenta las características del contexto latinoamericano y [….] que 4) adopta una posición realista y crítica”.
¿Cómo se propuso Méndez lograr estos objetivos? A través de un compendio excelentemente escrito y estructurado, que cumple con los cánones académicos, pero que se presenta mediante un lenguaje, ejemplos y discusiones que capturarán el interés de especialistas y del público en general.
¿En qué consiste esta obra? Se divide en dos partes. En la primera, que engloba prácticamente el primer capítulo, se exponen de manera muy convincente y bien fundamentada las razones que hacen necesario un enfoque estratégico y latinoamericano de las políticas públicas. Esto se logra por medio de una revisión concisa, pero muy rica en contenido y en información, de la evolución histórica de la sociedad, el Estado y la administración pública latinoamericanos, así como de los cambios recientes en el ámbito internacional, englobados éstos en el término posmodernidad, que conviene tener en cuenta en el análisis y la formulación de las políticas públicas. Se explicitan también la manera en la que el enfoque de las políticas puede ayudar a afrontar de mejor forma estos procesos o estos contextos y las principales diferencias en la forma en la que se llevan a cabo estas políticas en los países latinoamericanos y en los económicamente más desarrollados.
En la segunda parte, los capítulos II a VI, el autor nos ofrece un estudio sistemático de los elementos esenciales de la teoría y la práctica de las políticas públicas. Inicia aclarándonos que el estudio de las políticas públicas versa sobre la manera en la que los problemas se definen y pasan a formar parte del conjunto de temas que atiende el Estado (problematización), así como acerca de las acciones encaminadas a la resolución de dichos problemas, es decir, el diagnóstico, la formulación, la implementación y la evaluación de los programas políticos. Para el autor, la definición de los problemas que pasan a formar parte de los temas que atiende el Estado y cada una de las acciones encaminadas a resolverlos pueden interpretarse como etapas del proceso en el que se dividen las políticas públicas, y es necesario entenderlas y analizarlas por separado; eso es lo que hace en la segunda parte de su libro.
Cada etapa de la política pública se analiza en sendos capítulos y en cada uno el autor hace una revisión concisa de la literatura más relevante y reconocida, con el ánimo de que le sea útil al lector para identificar los conceptos, textos y debates más significativos, a fin de derivar instrumentos y recomendaciones prácticas para afrontar con mayor eficacia la comprensión de cada una de las etapas del proceso de las políticas públicas.
Así, en el capítulo II analiza la etapa de la problematización, la cual define como aquella que identifica los factores que provocan que ciertas situaciones se conviertan en problemas públicos que exigen una política para resolverlos. Para José Luis Méndez, la problematización puede considerarse la etapa más importante de las políticas públicas, pues en ella se decide si una circunstancia es adoptada o no como problema por los grupos sociales o por el Estado mismo, lo cual afectará significativamente la manera en la que dichos grupos y el Estado establecen sus prioridades y canalizan los recursos limitados de que disponen. Por otra parte, en esta etapa aparecen las primeras definiciones del problema; la forma en la que esto se dé repercutirá en la capacidad para resolverlo efectivamente.
El que una circunstancia sea adoptada o no como problema implica un proceso político que está influido por varios factores, y del análisis del mismo pueden derivarse varias recomendaciones para actuar estratégicamente. Una primera recomendación que da el autor para hacer que una circunstancia se convierta en un problema político es presentarla en forma aceptable y sencilla, asociarla a alguna solución convincente y generar a su alrededor una coalición que la apoye, para luego estar alerta a la aparición de una coyuntura favorable y aprovecharla rápidamente antes de que se cierre esa oportunidad.
Por otra parte, una vez que sea adoptado un problema, es importante estar conscientes de que hay varios riesgos para su correcta resolución, misma que tiene que ver con la forma en la que se estructuran dichos problemas, ya que con su estructuración se promueven ciertas visiones sobre sus circunstancias, efectos, causas y alternativas que, aunque no siempre serán adoptadas en los procesos de diagnóstico y formulación, bien pueden influir en ellos y afectar las posibilidades de resolución de un problema.
En el capítulo III, Méndez presenta la forma en la que debe realizarse un diagnóstico, etapa en la que se realiza la definición del problema, la selección de alternativas, criterios y técnicas de proyección de resultados y la recomendación de una alternativa de solución.
Esta etapa involucra una evaluación a priori, es decir, un análisis prospectivo de los posibles resultados que pueden presentarse si se lleva a cabo cada una de las posibles alternativas en función de algunos criterios. En esta etapa, los analistas en el gobierno pueden tener un papel fundamental, ya que es posible que la política pública se considere menos en función de factores políticos y más con base en evidencia que permita resolver mejor los problemas públicos, aunque, a la vez, siempre se debe estar consciente de que cualquier análisis tendrá limitaciones y un cierto grado de subjetividad. El capítulo también propone diez pasos para realizar un diagnóstico.
Cabe mencionar que José Luis Méndez, revelando un realismo derivado de la vasta experiencia que ha acumulado como analista, practicante y asesor en el campo de las políticas públicas, señala que, si bien es de reconocerse que es poco frecuente que las políticas públicas en América Latina se desarrollen a partir de un diagnóstico como el que él expone en el libro, es esencial hacerlo si se quiere resolver un problema público de manera efectiva; en ese sentido, los analistas de políticas constituyen un grupo de profesionales de gran importancia para la consolidación de las democracias.
Una vez que un problema se ha adoptado y diagnosticado, pasa a la etapa de la formulación, en la que se toman las decisiones sobre el contenido que tendrá la política pública; es decir, se define, justifica y publica el conjunto de acciones dirigidas a solucionar un problema. Todo este proceso se discute en el capítulo IV, en el que también se analizan diversos enfoques teóricos que se han desarrollado en este campo de estudios, para derivar de ellos y del contexto latinoamericano diversas sugerencias sobre cómo conducir de mejor manera una política pública.
Luego de lo anterior, en el capítulo V, sobre la implementación, se analiza la manera en la que se ponen en marcha los programas gubernamentales y las distintas visiones que existen sobre esta fase, así como las complicaciones que en ella enfrentan dichos programas. En función de que tales complicaciones han tendido a ser mayores en América Latina, en este capítulo Méndez recupera la discusión sobre la desconfianza interpersonal y los retos de acción colectiva que aquejan a la región; igualmente, se subrayan las formas en las que el analista, el director o el directivo pueden actuar estratégicamente para enfrentarlas de mejor forma.
Finalmente, en el sexto y último capítulo, el autor muestra los principales tipos de evaluación ex post facto que pueden realizarse de las políticas públicas, como son las evaluaciones de objetivos, de progreso, de personal y de impacto, así como los principales problemas que suelen aparecer en el momento de evaluar un programa. El objetivo es destacar cómo, pese a involucrar procedimientos potencialmente sofisticados, la etapa de evaluación es más compleja de lo que en principio parece y, al igual que la de implementación, no deja de estar afectada por las condiciones de todo proceso gubernamental.
En resumen, Políticas públicas. Enfoque estratégico para América Latina, de José Luis Méndez, cubre todos los temas relacionados con el proceso y el análisis de las políticas bajo la perspectiva de una orientación estratégica. Aunque él mismo reconoce que su libro no pretende ser un tratado exhaustivo, en nuestra opinión sí puede verse como un compendio de la literatura más relevante y reconocida sobre este campo de estudios, que puede permitirle al lector acceder y profundizar en el tema de su interés.
El texto logra con creces alcanzar uno de los objetivos más importantes que se propuso cuando lo concibió: “promover el desarrollo en América Latina de analistas de política pública como profesionistas que conozcan y puedan utilizar en forma rigurosa y responsable enfoques teóricos y probadas técnicas cuantitativas y cualitativas del campo de las políticas públicas útiles para explicarlas y presentar de una manera estratégica, crítica y bien anclada en la realidad regional, y proponer recomendaciones de políticas que sirvan para la mejor resolución de los problemas públicos”.◊
* GUSTAVO VEGA CÁNOVAS
Es profesor-investigador en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México y, actualmente, secretario general de esta institución.