We are people, not papers. Eréndida Mancilla / México / CNDH - 14ª BICM 2016

Negociación de 360 grados: el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular

México y Suiza lideraron las negociaciones que condujeron al Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular. El embajador Juan José Gómez Camacho y el también diplomático Fernando de la Mora Salcedo describen aquí el novedoso modelo que diseñaron para evitar que las negociaciones se limitaran a un simple rosario de discursos —que tan a menudo resultan en mínimos comunes y vagos compromisos— y se lograra un verdadero instrumento práctico multilateral; o, como ellos dicen, una negociación de 360 grados.

 

JUAN JOSÉ GÓMEZ CAMACHO Y FERNANDO DE LA MORA SALCEDO*

 


 

Introducción

 

El Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (pmm) es el primer acuerdo multilateral que atiende el fenómeno migratorio en todas sus dimensiones. En 2018, entre críticas al multilateralismo, los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (onu) lograron lo que muchos parlamentos nacionales habían intentado sin éxito: producir un marco cooperativo para atender una realidad altamente controvertida e importante que afecta a cientos de millones de personas alrededor del mundo. En este artículo, relatamos nuestro camino al acuerdo desde el punto de vista diplomático. Presentamos un modelo de negociación diseñado para atender los grandes desafíos de nuestros tiempos, convencidos de que la utilidad del multilateralismo no es inherente, sino producto de la capacidad de quienes operan en él para trabajar hacia resultados ambiciosos, más allá de mínimos comunes denominadores.

 

El contexto internacional

 

A la luz de los grandes movimientos en el Mediterráneo y de la llegada a Europa de flujos mixtos, en donde refugiados y migrantes compartían rutas de tránsito con una aspiración de seguridad y prosperidad, se convocó una cumbre el 19 de septiembre de 2016. Adoptamos la Declaración de Nueva York para Refugiados y Migrantes, dando pie al proceso preparatorio del pmm, que contendría compromisos atendiendo todas las dimensiones de la migración internacional.

La meta ya estaba establecida en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: que la migración fuera segura, ordenada y regular. Esas tres palabras, que sirvieron como brújula a lo largo del proceso, representan por sí mismas un enorme compromiso político. Los representantes permanentes de México y Suiza ante la onu fuimos designados como cofacilitadores del proceso, por lo que seríamos responsables del diseño y coordinación de un esquema negociador, de la redacción de sus documentos y de conducir todas las negociaciones a buen puerto. Acuñamos el término “Negociación de 360 grados”, en la que no habría intereses ilegítimos y que abordaría todas las facetas del fenómeno. Sólo así tendríamos una fotografía completa de la realidad.

 

Diseñando una negociación de 360 grados

 

Hablar de migración es un proceso emocional, psicológico e ideológico. Los diplomáticos se rehusaron durante años a tocar el tema en un foro multilateral, por considerarse una prerrogativa soberana o un asunto estrictamente de seguridad nacional. Para tener un pacto, dejamos claro que no se estaría negociando la identidad nacional, ni mucho menos la soberanía de los Estados. Era fundamental comprender el fenómeno y sus diferentes aristas antes de comenzar a negociar, pues no podemos negociar algo que no entendemos. Teníamos que dejar atrás las percepciones y la desinformación, proveer espacios para compartir realidades, datos, cifras y estudios, y, sobre esa base, construir un acuerdo. Una de nuestras prioridades fue la consolidación de la confianza, una precondición indispensable para negociar de buena fe. Por ello, diseñamos un proceso diplomático con tres fases: consulta, balance y negociación.

 

Fase I: Consultas

 

En la primera fase buscamos que los países expusieran sus prioridades, sus aspiraciones y sus problemas ante el Pacto. Convocamos a sesiones temáticas que versarían sobre todas las dimensiones de la migración, ya fuera el desarrollo, los derechos humanos, la gestión fronteriza, la movilidad laboral o las vulnerabilidades de las personas migrantes.

La finalidad explícita de la primera fase era exponer la realidad migratoria de cada país. Sus buenas prácticas, sus frustraciones y sus áreas de oportunidad eran todas bienvenidas en la conversación. Colectivamente, íbamos impulsando el aprendizaje sobre las complejidades de la movilidad humana. Con la participación de sociedad civil, académicos, parlamentarios y autoridades locales, comenzamos a forjar una visión más amplia para todos los participantes. Sin prejuicios y sin hablar de consensos, los cofacilitadores presentábamos un resumen de cada sesión, asentando los puntos estratégicos que fueron dando forma a esta fotografía que nos correspondía revelar.

Pese a los mejores esfuerzos para que las sesiones temáticas no fueran acartonadas con discursos preparados, generalmente prevalecían las inercias que han llegado a caracterizar los procesos de la onu. Por ello, las consultas temáticas globales no serían suficientes. En paralelo, organizamos consultas regionales sobre migración. Ahí, los gobiernos se expresaban más libremente. Hablaban sobre problemáticas que parecían únicas a su región y, consecuentemente, nos permitieron esgrimir mejores prácticas. Aunados a las conversaciones con otras regiones, se vislumbraban contrastes y similitudes en las experiencias migratorias, pero, sobre todo, se abonaba a la confianza. Con ello podríamos impulsar nuestra idea de que tenía poco sentido etiquetar a los países como exclusivamente de origen, tránsito o destino.

 

Fase II: Balance

 

Una vez que se produjo el diálogo respetuoso y pudo recabarse toda la información, la tarea era sistematizarla para marcarle a la negociación un rumbo previo. Para la fase de balance convocamos una reunión especial en Puerto Vallarta, donde analizaríamos las discusiones de la fase anterior, identificando medidas prácticas en beneficio de los Estados, los migrantes y las comunidades de origen y destino. Si bien aún no estábamos negociando, sí era importante generar expectativas a favor de un texto que habríamos de producir posteriormente. Tras meses de consultas, se trataba de aprovechar cualquier indicio de fatiga conversacional para que las delegaciones llegaran al encuentro con prioridades bien definidas.

El resultado directo de la reunión de balance no sería un borrador, sino otro de nuestros resúmenes, el cual identificaría acciones concretas e iniciativas precisas compartidas como elementos por negociar. Por ejemplo, comenzaba a quedar claro que los gobiernos no buscaban redefinir el derecho internacional, sino cerrar la brecha entre la letra y la práctica. A su vez, la participación en el multilateralismo se fortalecía, pues era evidente que las metas únicamente se lograrían mediante la cooperación internacional. De igual manera, algunas de las mejores propuestas surgían directamente de la sociedad civil y de los académicos que participaron activamente en la reunión. ¿Cómo tener una negociación de 360 grados sin ellos? El ambiente de convivencia entre los actores estatales y otras partes interesadas —como instituciones nacionales de derechos humanos— forjó grupos de contacto y de trabajo ad hoc alrededor de temas concretos. La posibilidad de identificar afinidades antes de negociar renovó el entusiasmo en el proceso.

Debe señalarse que la reunión de Puerto Vallarta no fue una más en la letanía de encuentros oficiales organizados por la onu. Para un proceso cuya meta no tenía precedentes se requería de una reunión igualmente innovadora. Así como habíamos tenido un análisis temático en la primera fase, ahora tocaría destilar el mismo tema, pero desde otra perspectiva. Organizamos “grupos de acción” por niveles: individual, comunitario, local/subnacional, nacional, regional y global. De esta forma, por ejemplo, si habíamos dialogado sobre la violación de los derechos laborales de los trabajadores migrantes en la fase I, ahora tendríamos que hacerlo desde la perspectiva del propio trabajador, de los demás integrantes de su comunidad (incluidos los trabajadores locales) y desde otros puntos de vista. Estos diálogos implicaban un reto para los diplomáticos, que debían tomar en cuenta el impacto de sus políticas migratorias más allá de la perspectiva gubernamental. Las cancillerías del mundo tuvieron que preparar participaciones congruentes para seis niveles de análisis. Al hacer este ejercicio, fueron haciéndose evidentes las mejores prácticas y las áreas de oportunidad. Dialogar sobre el impacto de la migración en estos distintos niveles, aunado a los diálogos temáticos sostenidos en la primera fase, nos daba una visión genuinamente de 360 grados.

Más allá de los grupos de acción y el análisis, provocamos pensamientos innovadores. Tradicionalmente, la onu suele convocar a “diálogos interactivos”, que generalmente no son ni diálogos, ni interactivos. Con la intención de contrarrestar las dinámicas de lectura de discursos, desechamos los paneles, en favor de conversaciones estilo “Davos” con expertos de alto renombre. A su vez, en lugar de conferencias magistrales, convocamos videoconferencias (ted Talks), donde personas con diferentes experiencias profesionales y personales compartían su historia migratoria y estimulaban a los asistentes a dimensionar los temas más allá de las estadísticas. Mientras todo esto sucedía, contábamos con una especie de “buzón de sugerencias”. Una caja en la antesala del salón principal recibió recomendaciones e ideas por escrito para el Pacto. Cada delegación, tanto nacional como de la sociedad civil, tenía tres hojas de media cuartilla. Las recomendaciones podían hacerse incluso de manera anónima, pero tendrían que ser sucintas y orientadas a la acción. Con los resultados obtenidos de la reunión podíamos ahora proceder con la certeza necesaria en cuanto al rumbo que los gobiernos querían tomar.

 

Fase III: Negociación

 

Como se explica líneas arriba, buena parte de una negociación exitosa consiste en la preparación de la misma. Habiendo analizado la migración desde todos los ángulos y procesado posteriormente esa información en diversos niveles de análisis, comenzamos a redactar el llamado “borrador cero”. La importancia de este documento es que sienta las bases para la negociación sobre el papel. Cada idea y cada palabra juega un rol en el entramado de la negociación y, por ende, conlleva consecuencias políticas. El reto, al tratarse de migración, estaba en dar continuidad a la confianza y al diálogo con base en hechos y realidades, y no permitir que los dogmas, las percepciones y los perjuicios dieran lugar a estridencias y a una polarización innecesaria.

Al redactar, tomamos en cuenta tres consideraciones estratégicas. La primera contemplaba que había que reflejar las discusiones que dieron lugar al texto. No debe haber sorpresas para las delegaciones, pues ellas pondrían en riesgo la seriedad del proceso y percepción de imparcialidad de los redactores. Nuestros resúmenes anteriores, de la mano de las tarjetas de recomendaciones, marcaron el rumbo. La segunda planteaba que el texto tenía que permitir espacios para negociar. Es decir, que no podía ser perfecto, sino que cada delegación debía poder identificar claramente formas de mejorarlo o ajustarlo a sus intereses. La tercera reconocía que se trataba del primer pacto mundial sobre migración. No era una resolución, ni una declaración política, ni un tratado o convención. Por ende, su propia estructura tendría también que ser innovadora y reflejar una nueva anatomía del instrumento. Ante todo, nos interesaba presentar un documento que tuviera un impacto real en el terreno.

El texto proponía una visión común, una serie de principios, objetivos, acciones para cumplir con esos objetivos, un mecanismo de apoyo a la instrumentación y un esquema de revisión y seguimiento. En suma, se trataba de un documento integral, que buscaba explícitamente atender todos los aspectos de la migración internacional. En él se veían reflejados los intereses de todos los países que habían participado en el proceso. Sobre esa base, presentamos múltiples borradores del texto, que definían mejor el problema y proponían soluciones con sólidos respaldos técnicos. Lográbamos, a través del diálogo, llegar a una sofisticación que superaba las antiguas contradicciones de origen-destino y conducía hacia una atención integral del ciclo migratorio.

 

Conclusión

 

La lógica de ver todos los ángulos no sólo persistió, sino que se fortaleció. Una negociación de 360 grados va más allá de las posiciones y, en lugar de balancear intereses opuestos, promueve las condiciones necesarias para apoyarnos mutuamente trabajando a favor de un propósito común. Dejamos de hablar de “balances” y “compromisos”, y logramos acordar genuinas responsabilidades compartidas. El modelo que acuñamos supera los basados en posiciones tradicionales y se concentra en la identificación de acciones requeridas para alcanzar soluciones comunes a problemas compartidos.◊

 


* JUAN JOSÉ GÓMEZ CAMACHO

Es embajador de México en Canadá.

FERNANDO DE LA MORA SALCEDO

Es diplomático de carrera adscrito a la Misión Permanente de México ante la Organización de las Naciones Unidas.