01 Ene México con Centroamérica: historia, retos y perspectivas
Un rápido recorrido histórico por las relaciones entre México y Centroamérica sirve de contexto para que la investigadora Mónica Toussaint trace los principales retos compartidos entre nuestro país y sus cercanos vecinos del Sur: la llegada a acuerdos de cooperación que coadyuven a reducir los rezagos económicos, sociales y democráticos en la región, así como el combate de los nuevos problemas que generan la migración y la inseguridad.
MÓNICA TOUSSAINT*
Las historias de México y Centroamérica han estado vinculadas desde el momento de la independencia en 1821. Durante dos años, las provincias centroamericanas se anexaron al imperio de Agustín de Iturbide y, una vez que éste se vino abajo, conformaron una unidad territorial denominada Provincias Unidas del Centro de América. A mediados del siglo xix sobrevino la separación debido a las constantes pugnas entre los liberales, que en su mayoría promovían un modelo federalista, y los conservadores, que estaban a favor de un gobierno centralista. Chiapas había resuelto en 1824 permanecer unida a México, mientras que el Soconusco se mantuvo en un estatus de indefinición hasta que, en 1842, el presidente Antonio López de Santa Anna organizó una invasión militar para incorporarlo al territorio mexicano. De aquí la disputa limítrofe que a lo largo del siglo permeó las relaciones entre México y Guatemala, la cual culminó con la firma del Tratado de Límites entre ambas repúblicas en 1882.
Durante el gobierno de Porfirio Díaz, México estuvo enfrentado a Guatemala debido a que sus gobernantes deseaban revivir la unión centroamericana y ponerse ellos a la cabeza. A México no le convenía tener un país fuerte al sur de su frontera y menos aún porque los gobernantes guatemaltecos mantenían buenas relaciones con Estados Unidos. Por su parte, el gobierno mexicano optó por impulsar una política de alianzas con El Salvador y Honduras y estrechar vínculos con José Santos Zelaya, el presidente nicaragüense que le disputaba la hegemonía regional al guatemalteco Manuel Estrada Cabrera. Los conflictos entre los países del istmo centroamericano fueron constantes y, en más de una ocasión, México participó en las conferencias de paz que buscaban contribuir a dirimir las disputas y encontrar mecanismos permanentes de concertación regional.
Las primeras décadas del siglo xx estuvieron marcadas por la poca relación entre México y los países de Centroamérica. El primero recién salía de un proceso revolucionario, mientras que los otros se caracterizaban por tener gobiernos dictatoriales: Jorge Ubico en Guatemala, Maximiliano Hernández Martínez en El Salvador, Anastasio Somoza en Nicaragua y Tiburcio Carías en Honduras. Fue en los años sesenta cuando las relaciones de México con la región experimentaron un cambio importante. La creación del Mercado Común Centroamericano en 1960 generó una serie de expectativas respecto al papel estratégico del istmo y la necesidad de fortalecer los vínculos con él para lograr acuerdos de cooperación con los organismos regionales de integración, que culminaron con el viaje del presidente Gustavo Díaz Ordaz a Centroamérica en 1966. Esto coincidió con el inicio de una oleada de protestas sociales y el surgimiento de movimientos guerrilleros que buscaban el derrocamiento de los gobiernos autoritarios, lo cual conllevó una fuerte represión y un proceso de violencia generalizada en el área.
A raíz de la crisis política en el istmo centroamericano, el presidente José López Portillo impulsó una estrategia activa de apoyo a los movimientos guerrilleros en Nicaragua y El Salvador por medio del otorgamiento de asilo en las sedes diplomáticas mexicanas. Su propósito era garantizar la estabilidad política regional y eliminar un foco de tensión en la frontera sur. Sin embargo, además de hacer frente a la situación de guerra en el istmo centroamericano, que trajo consigo la presencia de decenas de miles de refugiados en Chiapas, tuvo que resistir las presiones de Estados Unidos y de la opinión pública interna, que insistía en denunciar los costos de esta política.
El 20 de mayo de 1979, México rompió relaciones con el gobierno de Anastasio Somoza debido a la violación masiva de los derechos humanos y a la represión de la Guardia Nacional en contra de la población civil de Nicaragua. Un mes después encabezó en la oea al grupo de países que bloqueó una iniciativa de Estados Unidos para constituir una fuerza interamericana de paz con el fin de restablecer el orden en Nicaragua. Asimismo, a partir del triunfo de la revolución sandinista, México colaboró con la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional y, el 3 de agosto de 1980, junto con Venezuela, firmó el Acuerdo de San José, por medio del cual ambos países se convirtieron en abastecedores de petróleo a los nicaragüenses con tasas preferenciales.
En agosto de 1981, México y Francia presentaron un comunicado ante la onu en respuesta a la violación a los derechos humanos en El Salvador, en el cual reconocían a las organizaciones revolucionarias salvadoreñas (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional y Frente Democrático Revolucionario) con la calidad de fuerzas políticas representativas y con la legitimidad política para negociar con el gobierno. El documento hacía un llamado a la comunidad internacional para propiciar la negociación entre la guerrilla y la junta militar salvadoreña, a fin de restablecer la paz y evitar cualquier tipo de intervención externa, en el marco de los principios de autodeterminación de los pueblos y de no intervención.
Asimismo, en febrero de 1982, el presidente López Portillo presentó en Managua el Plan Regional de Distensión, con la finalidad de disminuir las tensiones y sentar las bases para llevar adelante un esfuerzo sostenido encaminado a alcanzar la paz, la democracia y el desarrollo en Centroamérica. La iniciativa no prosperó, pero sentó un precedente importante acerca de la necesidad de un esfuerzo concertado para pacificar la región.
Durante la administración del presidente Miguel de la Madrid, a quien le resultaron demasiado onerosas las medidas de López Portillo, la diplomacia mexicana se propuso, en cambio, emprender una acción conjunta y multilateral con otros gobiernos latinoamericanos a fin de alcanzar la paz en el istmo. El resultado fue la creación del Grupo Contadora en 1983, cuyo objetivo era impulsar un nuevo esfuerzo de distensión con base en la acción diplomática colectiva, lo que le permitiría a México mantener su influencia a nivel regional sin enfrentarse directamente a Estados Unidos. Sin embargo, las propuestas de Contadora se vieron entorpecidas por la actitud belicosa de la administración de Ronald Reagan contra el régimen sandinista en Nicaragua, así como por la desconfianza entre los gobiernos centroamericanos. A pesar del deseo de diálogo, no pudo lograrse la firma del Acta de Paz de Contadora, ni tampoco se llegó a acuerdos acerca del control y reducción de armamentos y maniobras militares en la región. Contadora comenzó a perder el apoyo en los foros internacionales y dio por terminados sus esfuerzos pacificadores, transfiriendo a los países centroamericanos la responsabilidad de encontrar una paz negociada.
En los años noventa, el gobierno mexicano tuvo una participación activa en los procesos encaminados a la firma de los acuerdos de paz, primero en El Salvador, en 1992, y luego en Guatemala, en 1996. A partir de entonces, resolvió pasar de la participación política directa y la mediación para pacificar el área a la promoción de mecanismos de cooperación para el desarrollo regional, así como a la firma de tratados de libre comercio entre México y los países del istmo.
En ese período dio inicio un proceso de institucionalización de la cooperación mexicana con los países centroamericanos, por medio de la creación de la Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica (cmcca) en 1990, concebida como un mecanismo para la coordinación de proyectos y acciones de cooperación con la región, y con el fortalecimiento del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, cuyo objetivo era promover los procesos de pacificación y democratización en el área. De aquí la importancia de las Cumbres de Tuxtla, las cuales se abocaron al análisis y búsqueda de soluciones conjuntas a los problemas regionales. Este proceso derivó en la elaboración de una gran cantidad de convenios y acuerdos de cooperación, lo que culminó con la firma de los tratados de libre comercio con los países centroamericanos: uno con el llamado Triángulo del Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras), otro con Nicaragua y uno más con Costa Rica.
Al inicio del siglo xxi, los gobiernos del Partido Acción Nacional concibieron nuevas maneras de promover el desarrollo del sur de México en vinculación con el de los países centroamericanos, de las que surgieron dos ambiciosos mecanismos: el Plan Puebla Panamá y el Proyecto Mesoamérica. Sin embargo, estos proyectos regionales tuvieron limitaciones debido a varios factores: falta de recursos, incapacidad para desarrollarlos junto con las comunidades, exceso de instancias de planeación, escasez de resultados concretos y ausencia de herramientas para dar seguimiento a los objetivos planteados.
En los últimos años, otros problemas fueron adquiriendo importancia creciente. Tal es el caso de la migración de centroamericanos indocumentados hacia Estados Unidos, en tránsito por territorio mexicano, así como el de las políticas de seguridad, tanto para enfrentar la delincuencia y la presencia de las maras en la frontera sur como para la contención de los flujos migratorios. Encontramos nuevas preocupaciones en la agenda regional, las cuales están vinculadas a la historia política reciente de los países del istmo, a la herencia de los años de guerra y al interés de México por consolidarse como un actor con un peso específico en la geopolítica del área. Por ello, ante el incremento de la inseguridad en México y la penetración de bandas de narcotraficantes a través de las fronteras terrestres y marítimas, las autoridades mexicanas han insistido en la necesidad de reforzar la vigilancia en la frontera sur, para lo cual se ha considerado necesario fortalecer los mecanismos de coordinación y elaboración de políticas conjuntas con Guatemala y Belice.
Hoy vemos con inquietud cómo al tema del creciente flujo migratorio, derivado de las difíciles condiciones de vida de la mayoría de los habitantes de los países centroamericanos, se ha sumado el aspecto de la seguridad. Desafortunadamente, las medidas para combatir estos problemas han resultado insuficientes y han estado condicionadas más por la preocupación del gobierno de Estados Unidos, deseoso de cerrar su frontera, que por la búsqueda de programas de protección para los migrantes en tránsito.
Es un hecho que, de los años ochenta a la fecha, se pasó de una política de claro interés en Centroamérica, cuyas acciones contribuyeron a la paz en la región, a nuevos esquemas de cooperación que fueron diluyendo el activismo mexicano. Aunque el sexenio de Miguel de la Madrid implicó una cierta continuidad en cuanto a la política exterior de México hacia Centroamérica, se transitó de una clara defensa de una de las partes en conflicto a un papel de mediador y, en algunos casos, al retiro del apoyo otorgado hasta entonces.
A pesar de la firma de los acuerdos de paz de Guatemala y El Salvador, en cuyo proceso de negociación participó México de manera destacada, hoy es evidente que éstos no trajeron consigo la solución de las causas de la crisis centroamericana. Los problemas regionales y nacionales se han agravado aún más y no se ha dado respuesta a una serie de temas fundamentales: la concentración del poder, la seguridad, la tenencia de la tierra, los grupos étnicos marginados, la vivienda, la alimentación, la salud, el trabajo y la educación. Poco se ha logrado en el control de la violencia y la defensa de los derechos humanos, elementos que han empezado a expresarse en los conflictos más recientes en la región. Ante el fracaso rotundo del Plan Puebla Panamá y los escasos logros del Proyecto Mesoamérica, parece necesario revisar los objetivos y las acciones promovidas, que deberían estar encaminados a la solución de los problemas cruciales de Centroamérica, los cuales demandan hoy mucho más de la cooperación mexicana con la región.
La cuestión es que los resultados de los programas de cooperación no han sido del todo claros para enfrentar dos de los principales aspectos que impactan la dinámica político-social de la frontera sur de nuestro país: la migración y la seguridad. Los proyectos de cooperación han estado dirigidos más a crear infraestructuras para favorecer el libre tránsito de mercancías que a resolver las causas estructurales de los problemas sociales que dan sustento al fenómeno migratorio y a buscar una salida conjunta a los asuntos de seguridad en la región.
Igualmente, los esfuerzos dirigidos a la construcción de la integración regional han tenido como base la firma de una serie de tratados y convenios, así como la participación en iniciativas multilaterales de cooperación. Sin embargo, estos intentos no han derivado en una solución de fondo para los problemas económicos y sociales más apremiantes de la región centroamericana. Los resultados de los programas de cooperación han sido limitados y muchas veces han estado centrados en aspectos coyunturales, por lo que no han aportado soluciones de largo plazo. Estos mecanismos se han caracterizado por ofrecer buenos diagnósticos de los principales problemas regionales y han logrado atender proyectos específicos, pero no han tenido un impacto en el desarrollo de las economías nacionales ni, mucho menos, logros en el ámbito regional.
Los retos actuales para México en materia de cooperación con Centroamérica deben tomar en cuenta que en la región han confluido los graves rezagos económicos y sociales de carácter estructural con una serie de factores coyunturales en términos de seguridad pública, crisis económica y debilidad institucional que requieren una mayor voluntad política por parte de los gobiernos para alcanzar una solución. El gran problema es que los actuales gobiernos centroamericanos parecen no estar dispuestos a dejar atrás la historia de autoritarismo, violencia y privilegios para poner en el centro las necesidades de las mayorías en cada uno de sus países. La pregunta es si las iniciativas del nuevo gobierno mexicano colocarán a Centroamérica como una prioridad y lograrán desarrollar proyectos económicos, políticos y sociales de manera conjunta con los países centroamericanos, que contribuyan a garantizar la estabilidad política y el desarrollo económico y social de la región.
En el nuevo contexto regional y mundial se precisan acuerdos de cooperación entre los gobiernos de México y Centroamérica, acuerdos dirigidos al desarrollo de proyectos concretos, enfocados en la búsqueda de soluciones a los problemas comunes, tanto coyunturales como estructurales. Ése es el verdadero reto para la diplomacia mexicana en su relación con los países centroamericanos: enfrentar los problemas de la posguerra relativos a la migración de centroamericanos en tránsito y a la seguridad de la frontera sur, con independencia de las políticas promovidas por Estados Unidos, buscando favorecer el respeto a los derechos humanos. En suma, es necesario vincularnos con los países de la región a partir de dos pilares fundamentales que caracterizaron la política exterior mexicana hacia Centroamérica durante muchos años: interés y responsabilidad. Sólo así podremos recuperar la estatura de nuestra diplomacia y fortalecer nuestro papel como actor político regional.◊
* MÓNICA TOUSSAINT
Es investigadora en el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora.