Lo que el TLCAN nos dejó y lo que el TMEC nos depara

 

FERNANDO DE MATEO*

 


 

La reestructuración de Norteamérica
a través del libre comercio: del tlcan al tmec.
Oscar F. Contreras, Gustavo Vega Cánovas,
Clemente Ruiz Durán (coords.).
México, El Colegio de México, 2020, 602 pp.
 

Casi simultáneamente a la publicación de este excelente libro, la economía mundial entraba en la peor crisis desde la Gran Depresión. Como resultado de la pandemia y del enfrentamiento geoeconómico entre Estados Unidos y China, el índice de incertidumbre global llegó en mayo de 2020 a su cota más elevada, el doble del nivel alcanzado en el punto álgido de la recesión de 2009. El comercio mundial, que ya se encontraba en condiciones complicadas desde mucho antes, caerá estrepitosamente, siendo la región de América del Norte la más afectada.

La reconfiguración internacional de las cadenas productivas y la normatividad en el nuevo Tratado hacen de los diferentes trabajos que comprenden el libro una lectura obligada para la comprensión de su funcionamiento y de sus implicaciones en la integración regional y en diferentes aspectos de la economía mexicana. Una reseña que haga justicia a todo su contenido es una empresa que raya en lo imposible. Cada capítulo merecería una por separado, tanto por la diversidad de los temas como por su extensión. Por ello, pido disculpas si he dejado aspectos fundamentales sin comentar o si he malinterpretado a los autores.

La introducción al libro que hacen Gustavo Vega y Oscar Contreras proporciona un excelente resumen de los diferentes capítulos. A él me gustaría añadir mi apreciación personal. No obstante los avances que tiene este instrumento sobre el tlcan —resaltaría la consolidación de la reforma energética (escondida en una referencia al tipat), las medidas de facilitación del comercio que van más allá del Acuerdo de la omc, algunos aspectos sobre comercio electrónico, el desbloqueo del sistema de solución de diferencias y la implícita reforma laboral—, pienso que éste era superior al tmec, en especial por las insólitas reglas de origen a la industria automotriz y por el mecanismo rápido de solución de diferencias laborales que fueron adoptadas, por sólo mencionar los más importantes.

En varios capítulos, una parte del análisis está dedicado a contestar la pregunta: ¿y si no hay acuerdo y el tlcan se denuncia? Esta pregunta era fundamental en el momento en el que los autores empezaron a trabajar sus aportaciones, pero, aunque ya el tmec está en vigor, me parecieron de gran importancia los análisis que hicieron sobre el particular. Entre otras cosas, nos permiten concluir que la pérdida de un acuerdo comercial preferencial basado en reglas tendría consecuencias graves para la economía mexicana. La excepción a esta apreciación está en el capítulo de James Gerber, quien señala que la región fronteriza seguiría siendo dinámica y vibrante aun sin Tratado, e indica que un choque exógeno como la gran recesión (nota del autor de la reseña: como el COVID-19) es más severo que la eliminación del tlcan/tmec.

Pero si bien el consenso parece ser que México estaría en peor situación sin un tratado, en los diferentes capítulos, de una manera u otra, se menciona que el tlcan no cumplió con la promesa de lograr una convergencia en los niveles de desarrollo entre México y sus vecinos del norte. En su capítulo, Blecker, Moreno-Brid y Salat lo resumen diciendo que, no obstante el rápido crecimiento del comercio y de la inversión extranjera, el tlcan tuvo impactos pobres en el crecimiento económico, el empleo y el desarrollo subregional (véase infra).

El corolario, de una manera u otra compartido por los demás autores, es que el Tratado es sólo un instrumento de política que para ser eficiente tiene que venir adicionado de otras políticas. Esta conclusión es aparente para el sector manufacturero y para el agropecuario, como lo muestran el capítulo de Eduardo Mendoza Cota y el de Antonio Yúnez Naude, George A. Dyer y Alan Hernández Solano, respectivamente. Yo agregaría a los servicios como una prioridad —más adelante vuelvo a tocar el asunto—.

Esta crítica, implícita o explícitamente formulada en varios de los capítulos, lleva a los autores a hacer recomendaciones sobre cómo mejorar el desempeño económico del país con el tmec. Algunos consideran que no es a través de medidas comerciales como deben enfrentarse los rezagos económicos y sociales del país, pero hay otros que sugieren como solución el desarrollo en México del mercado interno y la creación de un número mayor de eslabones de las cadenas globales de valor, a través de una menor dependencia de las importaciones procedentes de terceros países. A lo largo del libro hay varias menciones a la “desintegración reciente de las cadenas de valor en la región de América del Norte” y un llamado a la aplicación de medidas para revertir esta tendencia. La intención de los autores, no hay duda, es que se logre un mayor valor agregado nacional, pero también es el objetivo de la administración Trump al reintegrarlas, aunque en territorio estadounidense. Estas dos fuerzas opuestas son claras en la forma en la que se renegoció el tlcan y en sus resultados.

Clemente Ruiz Durán, en un excelente análisis sobre el desarrollo de las cadenas de valor y de las relaciones comerciales en la región de América del Norte, identifica la pérdida de competitividad internacional de tres países si el Tratado hubiera desaparecido. Considera, como muchos otros autores, que es necesario que el tmec promueva un mayor valor agregado nacional, el que muestra que se ha reducido en los 25 años del tlcan —lo que ha caído es el porcentaje y no el monto del valor agregado nacional—. Asimismo, muestra cómo, a partir de 1995, ha caído el contenido regional en las exportaciones de los tres países.

También el suyo es uno de los capítulos que mencionan el rápido crecimiento de las exportaciones chinas a Estados Unidos, que han desplazado a México y Canadá como los principales proveedores de ese país. Hay que señalar que en 2019 esta situación se revirtió y México se convirtió en el principal proveedor de su vecino del norte y el mayor comprador de productos estadounidenses. En buena medida, esto se ha debido a la guerra comercial con China, pero también a otros motivos determinantes de la recomposición de las cadenas globales de valor a partir de la llamada Gran Recesión. El año 2020 ha sido un tobogán, pero en el primer semestre México había vuelto a superar a China en el monto exportado —aunque sus ventas son 20% de las habidas en el mismo período el año anterior—. Es en este contexto en el que cobra gran importancia el análisis de Oscar Contreras y Maciel García sobre el surgimiento de algunas pequeñas empresas tecnológicas en las cadenas de valor surgidas durante el tlcan. Sin duda, es en el sector de los servicios, en especial en los de alta tecnología, donde la inversión estatal tendría una gran incidencia aguas abajo, incluyendo nuevos eslabones en diferentes cadenas productivas.

Relacionado con lo anterior, destaca el magnífico capítulo de Gustavo Vega y Francisco Campos sobre facilitación del comercio. El tlcan no contenía un capítulo similar y el tmec va más allá en los compromisos de cooperación aduanera y en las medidas para acelerar el rápido procesamiento de los requisitos que deben cumplir las importaciones y las exportaciones, los que superan lo contenido en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la omc que entró en vigor en 2017. Detrás de esto se encuentra la necesidad de reducir los costos en los que incurren los operadores comerciales durante la importación, exportación y tránsito de las mercancías.

Uno de los aspectos más mencionados se refiere a la política de bajos salarios (de hecho, es la frase que más veces aparece en el libro) para hacer atractiva la inversión extranjera en México y usar las exportaciones como motor del crecimiento. En varios de los capítulos se mencionan los bajos salarios en China como una amenaza a las exportaciones mexicanas a Estados Unidos y a la industria nacional en territorio mexicano. Este argumento, cierto en el pasado, ha dejado de tener validez. Al tipo de cambio vigente en el primer trimestre de 2020, el costo laboral por hora era de 4.82 dólares estadounidenses en México y de 6.50 en China.

Este hecho (junto con las experiencias de los demás países que han sido exitosos utilizando las exportaciones como motor de desarrollo) pone en duda la efectividad de una política de salarios bajos como detonante de las exportaciones. Otros factores, incluido un crecimiento económico muy por debajo del potencial, explican un incremento de los salarios por debajo de la productividad. Sin embargo, como se muestra en varios de los capítulos, por ejemplo, el de Jorge Mendoza, el crecimiento de los salarios ha quedado rezagado del de la productividad laboral. María del Rosío Barajas, por su parte, hace una comparación entre el aumento en el salario mínimo y el crecimiento de la inflación, los que hasta recientemente se han mantenido ridículamente bajos, lo que se corrobora en el capítulo de Graciela Bensusán. Las prácticas sindicales también tienen que ver con el mantenimiento de salarios reducidos respecto a la productividad, como argumenta Bensusán. Como ella, hay que darle la bienvenida al nuevo capítulo laboral del tmec en tanto que promueve la libertad sindical. Sin embargo, resulta sumamente preocupante el mecanismo de respuesta rápida a la solución de diferencias laborales. No sólo la carga de la prueba recae en el acusador y no en el acusado —contrario a todos los esquemas hasta ahora existentes de solución de diferencias—, sino que también los plazos para la resolución de un caso son extremadamente reducidos; no hay duda de que podrá usarse para demandas frívolas con propósitos proteccionistas.

Muy interesante es el análisis de Juan José Li Ng sobre cómo la falta de un tratado afectaría enormemente el sector manufacturero de los estados del centro y norte del país y tendría poco efecto en el sur y sureste. En su análisis del efecto de un impuesto a las remesas, muestra que éstas llegan mayoritariamente a los estados con reducida exportación manufacturera, como Michoacán, Oaxaca, Guerrero y Nayarit. De la misma manera, Alejandro Canales demuestra que una caída en los montos de las remesas tendría un efecto macroeconómico muy reducido, pero muy importante en los ámbitos microeconómico y social.

El tema de las reglas de origen aparece en varios capítulos del libro. Enrique Dussel hace un excelente análisis de las referentes al sector calzado, aunque también toca otros sectores. De manera general, aboga por una mayor reintegración de las cadenas regionales de valor y, en el sector calzado, después de analizar los posibles escenarios, considera pertinente aumentar el porcentaje de valor regional. El sector calzado (junto con el textil) ha visto caer dramáticamente su participación en el mercado de Estados Unidos. Desde mi punto de vista, esto tiene que ver no sólo con que la protección a esas industrias se ha mantenido muy por encima de la que se ofrece a los demás sectores manufactureros (mayores a 20%, frente a 4.2% promedio), sino también con que en la industria del calzado existe una elevada protección a sus insumos, en particular las suelas de hule, para favorecer a un productor nacional. No es de extrañar que exista una alta protección efectiva y un elevado sesgo contra las exportaciones para el sector, el que no se eliminaría con reglas de origen más estrictas, sino que, incluso, lo incrementaría.

La falta de políticas de apoyo a la mayor integración nacional de las cadenas norteamericanas de valor mencionadas por la mayoría de los autores ha mantenido a México en la parte baja de la “sonrisa de la carita sonriente” del valor agregado, la correspondiente a la manufactura, mientras que las partes ascendentes de la izquierda y la derecha (a la izquierda, la propiedad intelectual y los servicios a la manufactura, y a la derecha, todos los servicios postventa) lo realizan otros países, especialmente Estados Unidos. México requiere realizar un mayor número de tareas en las cadenas productivas corriente arriba y corriente debajo de la parte en la que ahora está situado. También debe atraer un mayor número de eslabones en otras cadenas productivas.

Los servicios son el pegamento que mantiene unidas las cadenas de valor. Sin entrar en detalle, mi crítica a los coordinadores, que tuvieron que hacer un excelente trabajo de edición de un texto de 600 páginas, es que, salvo por el capítulo de Oscar Contreras y Maciel García, y por algunas menciones en el de Clemente Ruiz Durán, el libro no incluyó el tema crucial de los servicios.

El análisis del sector agropecuario de Antonio Yúnez Naude, George A. Dyer y Alan Hernández Solano atinadamente concluye que ha habido ganadores y perdedores con el tlcan. Su conclusión es que existe la necesidad de cambiar la política agrícola seguida por el gobierno mexicano. Uno de los elementos que destacan son los apoyos a la producción y a la exportación otorgados por Estados Unidos al sector agrícola, lo que constituye una competencia desleal a las producciones mexicanas.

Sin duda, una de las grandes batallas en las negociaciones para la modificación del tmec fue la relativa a la solución de diferencias. Gisela Bolívar Villagómez hace un excelente análisis tanto del proceso negociador como del contenido de los capítulos de solución de diferencias en materia antidumping y de medidas compensatorias por la aplicación de subsidios, así como del capítulo de solución de diferencias inversionista-Estado. En el sistema del gatt de solución de diferencias, el país que no estuviera de acuerdo con la determinación de un panel podría vetar el resultado. En la omc no existe esa posibilidad. Pero el señor Lighthizer ha estado empeñado en regresar al sistema del gatt, lo que está logrando al sabotear el Órgano de Apelación de la omc, la última instancia en un proceso de solución de diferencias. Buscó hacer lo mismo con los capítulos correspondientes del tlcan, tratando de que desaparecieran los mecanismos inversionista-Estado (capítulo 11 del tlcan) en materia de inversión, el mecanismo de solución antidumping y medidas compensatorias (capítulo 19) y manteniendo inoperante el Estado-Estado (capítulo 20).

Roberto Sánchez Rodríguez hace un magnífico análisis de las relaciones entre comercio y medio ambiente. De conformidad con el autor, los gobiernos y las empresas han priorizado al primero sobre el segundo. Muestra cómo, en los primeros años de la Comisión Ambiental de América del Norte (can), se amplió el conocimiento de la profunda interrelación entre comercio y medio ambiente, pero que no hubo un aprovechamiento de ese conocimiento en beneficio del mejoramiento de este último y de la gobernanza ambiental. Bajo su punto de vista, el tmec no sólo no es mejor que el tlcan, sino que ha perdido la participación de la sociedad civil. Sin embargo, en el Protocolo Modificatorio de diciembre de 2019, se dota de los medios para verificar el cumplimiento de las obligaciones adoptadas por los países y el capítulo está sujeto al esquema de solución de diferencias, teniendo que mostrarse que el incumplimiento de las leyes de la parte acusada está afectando al comercio o a la inversión entre las partes.

También resultan muy interesantes el capítulo de Arturo Santacruz y el de Isidro Morales. Ambos cubren aspectos que superan el ámbito del tlcan/tmec. El primero habla de seguridad y lucha contra el crimen, concluyendo que la presidencia de Trump es una anormalidad (mis palabras, no las suyas) y que en algún momento la cooperación entre los dos países terminará volviendo a la normalidad. Isidro Morales analiza el resquebrajamiento, desde antes de la era Trump, de la alianza geoestratégica surgida de los ataques a las Torres Gemelas. Trump llevó a niveles inimaginables el papel de México dentro de su política de replanteamiento del papel de Estados Unidos en el contexto global. Su narcisismo nacionalista lo ha llevado a confrontarse con sus aliados más cercanos, empezando con la otan, la Unión Europea, Japón y muchos etcéteras, pero también esta confrontación se ha debido a su política aislacionista en los organismos multilaterales.

Disfruté enormemente leer este libro, no obstante haberlo hecho en su versión digital —lo cual, para un iletrado como yo en las nuevas tecnologías, no sólo complicó el subrayar, sino particularmente encontrar después lo subrayado—. En una reseña como ésta, con tantos y tan excelentes capítulos, me pareció muy importante no seguir el orden en el que éstos aparecen en el libro, sino, más bien, encontrar un hilo conductor entre los temas que me parecían que eran los más destacables. Seguramente me equivoqué en muchas de las apreciaciones que hago sobre los diferentes temas, por lo que nuevamente pido disculpas a los autores. Finalizo agradeciendo a Jorge Pérez Millán el apoyo otorgado para elaborar esta nota.◊

 


* FERNANDO DE MATEO

Es coordinador del Diplomado sobre Negociaciones Comerciales Internacionales en El Colegio de México.