01 Abr Las finanzas públicas y tú
Las finanzas públicas pueden parecer ajenas para una persona común, pero entenderlas es del interés de cualquier ciudadano. Este texto explica sus mecanismos comparándolos con los de las finanzas personales.
DIANA TERRAZAS SANTAMARÍA / JESÚS SERRANO LANDEROS*
A raíz de la discusión y aprobación del presupuesto del gobierno federal, seguramente te habrás preguntado cómo te afectan esas decisiones. Parecería algo lejano y difícil de comprender. No lo es, en realidad: la intuición que tienes sobre tus finanzas personales sirve para entender las del gobierno.
Consideremos las finanzas de una persona. Nos preguntamos cuánto gana, cuánto gasta o si tiene deudas o ahorros. Así también se abordan las finanzas gubernamentales. Primero aclaremos que, igual que las personas tienen años malos, como cuando pierden el empleo o sufren algún accidente que temporalmente disminuye sus ingresos, así también sucede con los gobiernos. La reciente pandemia representa una situación transitoria de las finanzas gubernamentales; sin embargo, como nos interesa en este texto la planeación de las finanzas a largo plazo, analizaremos principalmente la situación hasta 2019.
Tus ingresos —cuánto ganas— pueden provenir de distintas fuentes, tales como tu salario, la renta de un departamento, las ganancias de un negocio o las transferencias de dinero de tus familiares. Tus egresos —cuánto gastas— pueden ser la comida, el pago de tu automóvil o el alquiler de tu vivienda. Nota que hay gastos, llamados corrientes, que no incrementan tu patrimonio (pago de la luz y el agua) y otros que sí lo hacen, gastos de capital (pago de tu hipoteca). Pero, ¿cómo es que en ocasiones puedes gastar más de los que recibes? La respuesta es que gastas de tus ahorros o pides un préstamo al banco.
En adelante, nos referiremos al gobierno federal como las instituciones que realizan las funciones tradicionales de gobierno, como las secretarías de Estado o los poderes Legislativo y Judicial, y al sector público, como el conjunto de todos los entes gubernamentales; incluidos la cfe y Pemex.
Los ingresos del gobierno
En 2019, el sector público federal tuvo ingresos por 5.4 billones —millones de millones— de pesos (bdp).1 Para poner en perspectiva esta cantidad, si lo comparamos con el tamaño de la economía, el Producto Interno Bruto (pib), éstos equivalieron a 22.2% del pib ($22.20 de cada $100 en la economía).
Del total de ingresos, 9.7% fueron de Pemex; 8.0%, de la cfe; los de las instituciones de seguridad social, 7.9% (imss, 7.1%; issste, 0.8%), y el restante 74.4% lo obtuvieron las instituciones que realizan las funciones tradicionales de gobierno (el gobierno federal).
Los impuestos son la principal fuente de ingresos del gobierno federal (80% o 3.2 bdp), de los cuales 76.9% provino del Impuesto sobre la Renta (isr), del Impuesto al Valor Agregado (iva) y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (ieps). En segundo lugar, estuvieron los ingresos petroleros, con 10.8%,2 y el resto correspondió a los ingresos por la prestación de servicios, como la emisión de pasaportes y el cobro por el uso del espectro radioeléctrico, entre otros. Se espera en 2020 una composición similar a la de 2019.
¿Cómo han cambiado los ingresos públicos a lo largo de los años? De 2000 a 2019, los ingresos totales del sector público aumentaron 4.6% del pib, pasando de 17.6 a 22.2%, resultado de una disminución de los ingresos petroleros y un aumento de los ingresos tributarios (impuestos) y no tributarios.
Ahora, ¿cómo afecta el estado de la economía los ingresos del gobierno? Cuando la economía crece, hay más empresas que contratan y tienen ganancias; éstas y sus trabajadores pagan el isr. Además, si la economía es más dinámica, la gente compra más y paga iva o ieps. Es decir, los ingresos tributarios crecen con la economía, y si ésta se contrae, los ingresos del gobierno pueden disminuir.
Los ingresos petroleros no necesariamente siguen el paso de la economía. Debido a que el petróleo es un recurso no renovable, las reservas disminuyen cada vez que se extrae y, si no hay nuevas reservas, sus ingresos disminuyen.
Los gastos del gobierno
El gobierno gasta en distintas cosas: por ejemplo, en salarios, en la construcción de un nuevo aeropuerto, en el mantenimiento de refinerías, en la compra de medicamentos o en el pago de préstamos.
En 2019, el gasto total del sector público federal sumó 5.8 bdp (23.9% del pib) y su principal componente fue gasto corriente con 87.3% del total; el de capital representó 12.7%. Recordemos que este último aumenta el patrimonio, como cuando pagas la hipoteca de tu casa, y son erogaciones en obras de infraestructura, como escuelas y carreteras.
En el gasto, sobresalen las transferencias a los gobiernos estatales y municipales, porque representan su principal fuente de ingresos. De acuerdo con el Inegi, en 2018 estas transferencias representaron 80% de los ingresos de los estados.
Para 2020, el gasto del sector público aumentó a 25.9% del pib (versus 23.7% en 2019), principalmente como resultado de la contracción de la economía. Imagina que no es lo mismo que gastes 10 mil pesos sobre una riqueza de 50 mil pesos a que gastes esos 10 mil sobre 20 mil; en la primera representa 20%, mientras que en la segunda, 50%.
Veamos cómo ha evolucionado el gasto. De 2000 a 2019, el gasto total del sector público aumentó de 18.5% a 23.9% del pib, 0.8% del pib más que lo que aumentaron los ingresos. Contrario a lo que se percibe comúnmente en la opinión pública, el gasto en servicios personales (pagos a servidores públicos) disminuyó y el de capital aumentó. Lo que más ha aumentado es lo destinado a pensiones y jubilaciones: pasó de 1.0% a 3.6% del pib. No perdamos de vista que, en México, hay más personas de mayor edad y que viven más años.
Balance y deuda públicos
¿Cómo se comparan los gastos con los ingresos del gobierno? De manera similar a tus finanzas personales: cuando gastas más de lo que ganas, necesariamente adquieres deuda, mientras que si gastas menos de lo que ganas, generas ahorros. Surge la pregunta: ¿nunca debes endeudarte?
Imagina que tienes la oportunidad de ser el único vendedor de palomitas en un cine muy concurrido, pero te falta una parte del dinero necesario: ¿dejarías pasar la oportunidad o pedirías prestado? Endeudarte ahora te permitirá tener un negocio que pagará la deuda y que además te dejará una ganancia. Si en una semana hay varios estrenos taquilleros, lo prudente sería ahorrar los ingresos extra, porque seguramente en las próximas semanas tus ventas bajarán sin esos estrenos.
En general, es buena idea pedir prestado si el dinero lo usamos para un proyecto que nos permita pagar el préstamo y tener un rendimiento. El endeudamiento es un instrumento temporal útil para aumentar tu patrimonio, siempre y cuando tengas fuentes de ingresos para pagar.
El endeudamiento también sirve para minimizar altibajos en tu bienestar inmediato y el de tu familia. Si tuvieras un choque leve con tu automóvil, podrías pagarlo todo este mes y reducir significativamente el resto de tus gastos, o pagar con la tarjeta de crédito y pagarlo en mensualidades reduciendo tus gastos de manera paulatina.
El gobierno se endeuda en ciertos periodos y ahorra en otros, lo que le permite aprovechar oportunidades y evitar altibajos en sus gastos, como los de salud o educación. Claro, si tienes una nueva fuente de gasto permanente, como un hijo, entonces no bastará con administrar tu deuda, sino que deberás ajustar el resto de tus gastos o encontrar una nueva fuente permanente de ingresos. Entonces debes buscar cierto equilibrio entre tus gastos y tus ingresos; de lo contrario, cuando lleguen tus gastos extra, tus deudas crecerán y no las podrás pagar.
Para el gobierno sucede algo similar. Sus gastos permanentes deben corresponder a sus ingresos permanentes, como los impuestos, y no depender de los ingresos que obtiene de recursos no renovables, porque se agotan, así como los ingresos que generan. Hay quien defiende que emplear los ingresos de los recursos no renovables en rubros que no elevan nuestro patrimonio es como gastarnos la herencia de nuestros hijos.
A la diferencia entre ingresos y gastos del gobierno se le conoce como balance. Cuando la diferencia es negativa (más gastos que ingresos) se le llama déficit, y cuando es positiva (más ingresos que gastos), superávit. En 2019, el déficit del sector público, en México, fue de 393.6 miles de millones de pesos (mmdp). Una medida más amplia del balance son los Requerimientos Financieros del Sector Público (rfsp), que incluyen las obras en construcción que el gobierno encargó a privados y el balance de la banca de desarrollo. En 2019 representaron un déficit de 569.3 mmdp. Desde 2001, los rfsp han dado como resultado un déficit de entre 0.8% y 4.5% del pib.
Al igual que para una persona, la deuda actual del gobierno es igual a los déficits acumulados. De 2001 a 2019, el Saldo Histórico de los rfsp aumentó de 30.6% del pib a 44.5%. En 2020 creció a 52.2% del pib, debido al mayor déficit (mayores gastos y menores ingresos a los programados) y a compararlos, deuda y déficit, con una economía de menor tamaño. De hecho, en 2020 el gobierno federal usó 244.2 mil millones de pesos de ahorros que se tenían en fondos y fideicomisos.
De nuestra experiencia personal, sabemos que nadie puede endeudarse todo el tiempo: es insostenible. ¿Por qué un gobierno puede endeudarse durante tanto tiempo? La respuesta es el crecimiento de la economía. Como ya discutimos, cuando la economía crece, el gobierno recibe más impuestos y puede gastar más, porque obtiene más ingresos, es decir, se vuelve más solvente.
Puede demostrarse matemáticamente que, si la tasa de crecimiento de la economía es mayor a la tasa de interés real, el gobierno puede incurrir en un déficit y ¡la deuda como proporción del pib no aumenta! A mayor crecimiento, el gobierno puede incurrir en mayor déficit. Si la economía crece 5%, la tasa de interés real es 2% y la deuda, 45% del pib, de modo que el gobierno podría incurrir en un déficit primario, es decir, sin contar el pago de la deuda, de 1.3% del pib sin que aumente la deuda como proporción del pib.
La deuda pública en México no es elevada cuando se compara con países como Estados Unidos (108%) o España (114%). Sin embargo, ¿es sostenible la deuda pública en México? La deuda se considerará insostenible cuando se perciba que el gobierno es incapaz de obtener el balance necesario para pagarla, ya sea reduciendo sus gastos o aumentando sus ingresos.
En resumen, a lo largo de los años, el gasto, los ingresos y la deuda públicos han crecido de manera sostenida como porcentaje del pib. El aumento del gasto ha sido financiado principalmente con impuestos, mientras que los ingresos petroleros han disminuido consistentemente. En 2020, éstos representaron 3.7% de los ingresos del sector público, excluyendo a Pemex (versus 25.1% en 2000).3
Aunque la contribución de los impuestos ha aumentado, sigue siendo insuficiente para financiar todos los gastos del gobierno. Para conservar sostenibles las finanzas públicas es necesario equilibrar los ingresos permanentes del gobierno con los gastos realizados para mantener el bienestar de la población. En las circunstancias actuales, ello requerirá reducir el gasto público —que ha aumentado como porcentaje del pib los últimos 20 años, salvo en 2017— o elevar los ingresos gubernamentales… o ambos, es decir, una reforma fiscal.
Una reforma fiscal será una negociación ardua y amplia. Tendrá que decidirse quién deberá pagar más impuestos y quién menos, qué gastos disminuir y cuáles aumentar. Muy probablemente cada uno de nosotros tendrá buenas razones para pagar menos, no más, a fin de que se eleve el gasto en aquellos rubros que nos benefician directamente y disminuirlo en el resto. Nuestra viabilidad como país depende de que nos pongamos de acuerdo sobre los rubros en los que vale la pena gastar y en qué medida cada quien debe contribuir a ello.◊
1 Los datos provienen de las Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas; Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, y Criterios Generales de Política Económica para ejercicios fiscales 2020 y 2021.
2 No incluye los ingresos propios de Pemex.
3 No incluye los ingresos propios de Pemex, sólo lo que se usa para financiar el gasto en funciones tradicionales de gobierno.
* DIANA TERRAZAS SANTAMARÍA Y JESÚS SERRANO LANDEROS
Son egresados de la Maestría en Economía del Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México. Diana Terrazas Santamaría actualmente se desempeña como profesora-investigadora del mismo Centro. Jesús Serrano Landeros ha ocupado diversas posiciones en la administración pública, la más reciente como comisionado de la Comisión Reguladora de Energía.