¿La descentralización fortalece el arreglo federal?

María del Carmen Pardo usa la Ley General de Educación de 1993 a manera de ejemplo para exponer los desaciertos surgidos a partir de esa coyuntura y los objetivos que debe plantearse una descentralización, a fin de lograr un fortalecimiento exitoso del arreglo federal.

 

MARÍA DEL CARMEN PARDO*

 


 

El sistema federal mexicano es un régimen jurídico que no debería ponerse a debate, puesto que resulta adecuado para un territorio muy grande, con una población numerosa y, sobre todo, marcado por desigualdades de muchos tipos. Este arreglo favorece la forma de gobierno democrático al permitirnos elegir libremente a nuestros gobernantes. Sin embargo, hay que decir que ha favorecido no sólo desarreglos, sino también evidentes obstáculos para un desarrollo armónico, y que debería haber servido para resolver esas desigualdades, en lugar de profundizarlas.

El propósito de estas notas es discutir la manera en que la descentralización administrativa, que tendría que haberse puesto en marcha como un preciado recurso para fortalecer el federalismo en México, se ha utilizado de forma que no sólo no ha logrado ese propósito, sino que incluso provocó resultados adversos. Un ejemplo de esto lo constituye el proceso descentralizador de los servicios de educación básica que presta la Secretaría de Educación Pública (sep), institución que este año celebra 100 años de existencia.

La sep, los gobernadores de los entonces 31 estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (snte) firmaron el 18 de mayo de 1992 el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (anmeb) a fin de transferir a los gobiernos estatales las escuelas de educación básica y normal, que hasta entonces estuvieron bajo la administración directa del gobierno federal, con lo que también se transfirió la relación laboral de todo el personal, docente y no docente. En 1993, como complemento de ese acuerdo, se promulgó una nueva Ley General de Educación.

La descentralización, recurso valioso para fortalecer el sistema federal, implica tomar decisiones de carácter administrativo que buscan favorecer desempeños locales más eficientes, al actuar en ámbitos más acotados y en los que se logran desenredar marañas burocráticas que entorpecen la prestación de los servicios. No obstante, se ha utilizado para otros propósitos, como fue en el caso de la llamada federalización educativa.

  

La descentralización como herramienta política

 

Utilizar la descentralización como herramienta política, más que como un recurso para fortalecer el arreglo federal, genera vacíos de poder por la retirada del gobierno federal en contextos subnacionales de poca fortaleza y capacidad institucional. Por otra parte, esas decisiones no pensadas en la lógica “federal” se incluyen en agendas de muy corto plazo, organizadas y negociadas de manera coyuntural, sin referencia ni anclaje a un proyecto de largo plazo. De ahí que esas decisiones “descentralizadoras” generen efectos desiguales, preocupantes y hasta negativos, como ocurrió con la decisión de federalizar los servicios de educación básica.

Un somero análisis de este proceso arroja resultados que estuvieron muy por debajo de las expectativas generadas, entre otras cosas, porque se tomaron decisiones descentralizadoras, pero cuyo propósito era seguir manteniendo controles tanto en el órgano central, la sep, como en el snte. La descentralización utilizada con fines políticos tuvo varias implicaciones. Primero, la decisión tuvo que justificarse como “federalización” porque no se logró romper el monopolio del sindicato como único titular del contrato colectivo, como se analiza más adelante. Esto tuvo graves consecuencias y efectos no deseados que, además, pervirtieron el supuesto impulso descentralizador para descongestionar la administración central y lograr un mejor proyecto educativo al mantener al sindicato en el ámbito que le correspondía, a saber, la defensa de los derechos laborales de los trabajadores, no como corresponsable del diseño e implementación de la política educativa.

Segundo, se puso mucho cuidado en que el gasto corriente que servía para pagar la nómina de los profesores se transfiriera a los gobiernos estatales, no así los recursos que tenían que ver con el rubro de prestaciones, apartado muy superior en montos, lo cual dejaba abierto un margen para que los gobiernos estatales “negociaran” con el sindicato. Esto rompía uno de los sustentos del arreglo federal: la armonización de políticas, en este caso laborales, en y entre los tres niveles de gobierno.

Tercero, el proceso de descentralización de los servicios de educación básica agravó la inequidad sistemática en la distribución de los recursos nacionales que ha abonado desde hace décadas a los desarreglos del sistema federal, puesto que también se trasladaron las inequidades. En palabras de Alberto Arnaut, “la federalización no alteró estas inequidades de ninguna forma”. Además, exacerbó la discrecionalidad e irracionalidad en la asignación de los recursos federales e impuso, como señala Arnaut, “un esquema presupuestal rígido que limitó la capacidad de los estados para enfrentar las necesidades de expansión y, sobre todo, de mejoramiento de la calidad del sistema educativo” (pp. 233-270).

Cuarto, el promedio del porcentaje de la contribución estatal en relación con el presupuesto educativo total autorizado en 2012 fue de 33%, pero se presentó un importante diferencial en los rangos de las aportaciones hechas por los estados. El rango entre el estado que más aportaba (Baja California) y el que menos (Oaxaca) era de 49 puntos porcentuales. Estados como Baja California, Yucatán, Sonora y Chihuahua aportaban alrededor de 50% del presupuesto educativo total, mientras que la aportación de estados como Nayarit representaba apenas 12% (Arnaut, 2010). Por otro lado, los recursos asignados a los gobiernos de los estados para mejorar e innovar los sistemas escolares locales, tanto los federalizados como la difícil convivencia de ambos (como se analiza más adelante), no rebasaron la ridícula cantidad de 3% del recurso total federalizado, lo que se tradujo en que esos escasos recursos se canalizaran a todo menos al propósito que hubiera repercutido en un mejor servicio y, por ende, en un sistema federal más fuerte. De igual forma, se esperaba que, mediante una fórmula homogénea, los estados participaran con recursos propios al gasto educativo, cosa que pudieron hacer muy pocos, a juzgar por las cifras registradas, provocando con ello que la brecha de desigualdad se ampliara en lugar de recortarse.

Quinto, se transfirieron responsabilidades y recursos sin mapear ni diagnosticar las capacidades con que contaban los gobiernos estatales. Para muchos estados, la transferencia de los servicios de educación básica significó un enorme esfuerzo para tener, por primera vez, sistemas administrativos necesarios para operarlos, puesto que sólo tenían los de carácter predominantemente federal; pero también existían sistemas educativos estatales, y éstos presentaban notables diferencias.

Esta heterogeneidad provocó una difícil convivencia marcada por varios elementos:

1. Definir a qué nivel de gobierno le corresponderían las diversas atribuciones en materia de política educativa y si éstas resultaban o no concurrentes. Algunas facultades que, en teoría, resultan exclusivas de la federación o de los estados requerían, en la práctica, una estrecha colaboración entre ambos órdenes de gobierno. Es el caso, por ejemplo, del diseño de planes y programas de estudio, que era y es una facultad federal, pero cuya operación recae como responsabilidad en los estados. Respecto a las facultades concurrentes, como debiera ser el financiamiento y la formación de los maestros de nivel básico, Arnaut señala que “la ambigüedad resultaba todavía mayor”.

2. Conocer con precisión con qué capacidades institucionales y presupuestales contaban los gobiernos estatales.

3. Hacerse cargo de las distintas afiliaciones partidistas de los gobernadores y “su disposición para colaborar con las autoridades federales” (lo que resultaba importante en un contexto de alternancia partidista en los gobiernos estatales).

4. Estar conscientes del grado de fragmentación y equilibrio de fuerzas dentro de cada gobierno estatal y entre las organizaciones sindicales “oficialistas” (por ejemplo, las del snte) y aquellas otras “disidentes” (Arnaut, p. 259).

Arnaut relata la dinámica de las negociaciones entre la sep y el snte, así como las consecuencias que tuvieron éstas en la configuración de la autoridad del snte. Vale reproducir el pasaje íntegro:

La sep y la dirección nacional del snte siguieron protagonizando, año con año, la negociación salarial para todo el magisterio oficial de educación básica del país. Los acuerdos nacionales entre la sep y el snte tuvieron consecuencias no sólo para el personal docente y no docente que permanecía bajo la administración federal, sino también para el personal transferido a los estados y el que ya dependía de los estados desde antes de la federalización. Después de cada negociación nacional, se llevaban a cabo otras negociaciones en los ámbitos estatales con las representaciones sindicales locales. En algunos estados las autoridades educativas estatales tenían que negociar con una, dos y hasta tres secciones del snte, pero incluso también con otras corrientes sindicales del mismo sindicato y, a veces, con otros sindicatos estatales que no pertenecían al nacional. Los gobiernos estatales que antes no negociaban con el sindicato, dado que casi todo el personal dependía de la federación, a partir de la “federalización” tuvieron que también hacerlo con la representación sindical del personal que les fue transferido. Los gobiernos estatales con su propio personal educativo que antes negociaban únicamente con el sindicato local a partir de la “federalización” tuvieron que hacerlo con la representación sindical nacional y local de los nuevos maestros adscritos. Esto provocó que el snte lograra aumentar aún más su influencia al convertirse en el instrumento más efectivo de las autoridades federales para controlar y cooptar a los miembros de organizaciones magisteriales disidentes. (Arnaut, p. 259)

Es importante señalar que además existían otros problemas que afectaban, y no dejan de afectar, el funcionamiento del sistema federal: la verticalidad en las relaciones intergubernamentales, la poca coordinación entre los órdenes federal, estatal y municipal, y, sobre todo, la disparidad no sólo económica entre estados y municipios, sino también en las formas y prácticas de ejercer el poder y el control político. Lo anterior se tradujo en los resultados tan desiguales que tuvo la puesta en marcha de acuerdos como los incluidos en el anmeb:

Algunos estados contaban con capacidades institucionales en su sector educativo al haber logrado cierto desarrollo dependiendo de la capacitación de sus funcionarios, sus recursos presupuestales y su propia experiencia en la gestión educativa, como, por ejemplo, el caso del Estado de México, que contaba con más escuelas que la federación incluso antes de la firma del Acuerdo. De hecho, la sep había tenido que desarrollar también sus propias capacidades administrativas y políticas para lidiar con los vacíos o debilidades institucionales de los sistemas de educación públicos estatales. Se habían incluso puesto en marcha de manera paralela a lo que ocurría con la decisión de “federalizar” los servicios de educación básica como fue el caso del Programa de Escuela de Calidad o el Programa Nacional de Actualización Permanente de Maestros. (Arnaut, p. 240)

En el contexto subnacional, el país no dejó de presentar espacios autoritarios en su ejercicio gubernamental, situación que se agudizó, mediante esas decisiones descentralizadoras utilizadas para propósitos distintos, al ganar algunos estados una relativa mayor autonomía después del traslado de facultades y recursos para la prestación de los servicios de educación básica. De hecho, y a pesar de los controles federales, es en este nivel en donde se ubica la mayor cantidad de recursos financieros susceptibles de uso discrecional, nuevamente más como resultado de disputas políticas coyunturales que por el efecto de una decisión descentralizadora que hubiera logrado fortalecer el arreglo federal pensado para el largo plazo.

 

A manera de conclusión

 

Ante este panorama, es evidente que debe acabarse con la simulación de decisiones que resultan en una suerte de continuo sin lograr su distinción en un círculo poco virtuoso entre descentralización y centralización, además de que su naturaleza coyuntural impide favorecer arreglos intergubernamentales con visión de largo plazo. Para que la descentralización hubiera contribuido efectivamente a fortalecer el pacto federal, y permitiera así una mejor prestación de los servicios educativos en el ámbito local, lo primero que debería haber sucedido es la decisión de descentralizar mediante la búsqueda cabal de un equilibrio entre la autonomía en la toma de decisiones y la concurrencia en la prestación del servicio, partiendo de una distribución clara de atribuciones, responsabilidades y recursos. Sin embargo, para que esto pudiera interiorizarse resultaba fundamental generar una mayor capacidad institucional en el contexto subnacional, puesto que era necesaria la creación de espacios de deliberación e interacción intergubernamental y un reparto equilibrado y justo de competencias y recursos.

Este desarrollo institucional más integral es clave para fortalecer el arreglo federal que tenemos, puesto que la eficiencia en las unidades subnacionales es una condición esencial para el buen funcionamiento de un sistema basado en la premisa de cooperación y colaboración. De igual manera, tienen que contemplarse acciones a mediano y largo plazos encaminadas a vincular sólidamente la generación de información, la evaluación, la transparencia, el control interno y la fiscalización. En última instancia, es condición sine qua non no perder de vista que, aunque los cambios y acuerdos normativos son necesarios, el verdadero reto es lograr transformaciones sustanciales en la operación del gobierno y sus administraciones públicas para enfrentar los enormes desafíos y demandas que están en un punto crítico de inflexión mientras que no se traduzcan en soluciones y respuestas, puesto que, después de acumular desencanto y desengaños, como pasó con la federalización educativa, ya no son necesarias, sino urgentes.

El quehacer estatal en las últimas décadas se ha vuelto mucho más complejo; los programas y las acciones operan cada vez más en lógicas diferenciadas y superpuestas, y los objetivos muchas veces resultan encontrados y mediados por presiones de muy distinto origen y signo. La descentralización no logró resolver esos problemas, sino que incluso impuso nuevos retos de coordinación intergubernamental, y el gobierno federal tampoco fue capaz de adecuar y modificar sus capacidades institucionales al desplegar nuevas formas de rectoría y generar nuevas redes profesionales entre niveles de gobierno. Estas lagunas y omisiones impidieron avanzar hacia lo que hoy día resulta una tarea imperiosa: contar con un modelo de coordinación eficaz. De ahí que se pueda afirmar que la descentralización, al haberse utilizado para propósitos que no correspondían a su lógica, tuvo, y sigue teniendo, una muy incipiente capacidad transformadora.◊

 


Bibliografía

Alberto Arnaut, “Gestión del sistema educativo federalizado, 1992-2010”, en Alberto Arnaut y Silvia Giorguli (eds.), Los grandes problemas de México: Educación, vol. VII, México, El Colegio de México, 2010, pp. 233-270.

 


* Es investigadora en la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide). En El Colegio de México publicó Una introducción a la administración pública (2016) y Una mirada de conjunto de la administración pública en México (2014); ha colaborado también con artículos en numerosos libros colectivos de nuestra institución y en su revista Foro Internacional.