Escenarios transicionales y las trayectorias bifurcadas de la metropolización y el desarrollo económico en México

Nuestro país entra en el siglo xxi a una era ya no industrial sino metropolitana. La expansión física y funcional de las ciudades es la característica más manifiesta de la reciente urbanización en México. Alejandra Trejo propone en este artículo un reconocimiento de la contribución de las ciudades al desarrollo económico del país, sin dejar de señalar la necesidad de un cambio en la forma en que nos acercamos a los problemas impuestos por la urbanización.

 

ALEJANDRA TREJO NIETO*

 


 

Con una población urbana de 104 millones de personas en 2018, México presenta una urbanización que ronda el 80% y para 2050 se espera que 88% de la población mexicana viva en ciudades (onu, 2018). La urbanización en el país ha simbolizado los patrones y tendencias distintivos y dramáticos en la región latinoamericana: crecimiento urbano acelerado, transición urbana superrápida y una elevada primacía del sistema urbano nacional, es decir, la fuerte preponderancia de la Ciudad de México. Además de factores estrictamente demográficos, tales como la migración rural-urbana y las altas tasas de crecimiento poblacional en las ciudades, también jugaron un papel activo en la urbanización acelerada de mediados del siglo xx las políticas nacionales vinculadas con el nuevo programa de desarrollo industrializador —a partir de un esquema fuertemente proteccionista y centrado en el aprovechamiento de un mercado doméstico concentrado en la capital del país—, así como las estructuras políticas e institucionales (es decir, el régimen de tenencia de la tierra y aquellas que permitieron la creciente formación de asentamientos irregulares en las ciudades). Las políticas de industrialización funcionaron como canales para dirigir recursos e inversión pública hacia las ciudades y el sector manufacturero desde la década de 1940, dando sustancia al “sesgo urbano”. En el siglo xxi el país experimenta una nueva era: la metropolitana. La expansión física y funcional de las ciudades grandes y medias es la característica más manifiesta de la reciente urbanización mexicana. Si bien este fenómeno se originó en ese mismo decenio en ciudades como Torreón, Ciudad de México y Monterrey, en los últimos treinta años las áreas metropolitanas han añadido una gran complejidad a la realidad urbana en todo México. En 2015, un total de 75 millones de habitantes, es decir, 63% de la población total y 76% de la urbana, vivían en las 74 áreas metropolitanas (Sedatu, Conapo e inegi, 2018).

En La ciudad en la historia (1961), Lewis Mumford esboza una interpretación ciertamente cautivadora sobre el origen, naturaleza y evolución de las ciudades. En lugar de ubicar el destino de los centros urbanos como grandes concentraciones metropolitanas derivadas de una expansión descontrolada de unas periferias donde predomina la desigualdad y el retraso económico y social, Mumford avizora un orden urbano que integra los desarrollos técnicos de la humanidad con todas sus necesidades biológicas, sociales e intelectuales. Lo cierto es que, a través de la historia humana, las ciudades y la urbanización no se han desarrollado en lo absoluto de manera lineal, sino más bien a lo largo de trayectorias económicas, sociales y políticas diversas en las que con frecuencia no se favorece el orden y la prosperidad urbanos. En las primeras décadas del siglo xxi, esta no linealidad se traduce en una variedad de tendencias y patrones, como la significativa diferencia entre la urbanización actual y la del pasado. Asimismo, una idea imperante hasta hace poco era que la urbanización se encuentra vinculada de manera estrecha con el desarrollo socioeconómico de los países y que la aglomeración favorece el crecimiento económico de las ciudades. Bairoch (1988), por ejemplo, presenta evidencia empírica en los casos de Estados Unidos y Europa occidental. Sin embargo, la “sobreurbanización” (over-urbanization) o “explosión urbana” en países del llamado Sur Global, México incluido, han mostrado la ruptura de este vínculo directo entre urbanización y desarrollo económico. Es decir, altos niveles de urbanización no se han reflejado en mayor crecimiento económico. En este texto identifico sólo algunos de los problemas más importantes que enfrenta la realidad urbana en México y los discuto haciendo hincapié tanto en el predominio creciente de las áreas metropolitanas como en la relevancia de la faceta económica del desarrollo urbano en un entorno de transición económica y política.

 

Economía, gobierno y ciudades en transición

 

México es la décima nación más poblada del mundo y la decimoquinta economía más grande. A pesar de su frágil situación política y socioeconómica actual, es un actor internacional hasta cierto punto estratégico, con una gran cantidad de acuerdos de libre comercio, una trayectoria de más de tres décadas como un destino atractivo para la inversión extranjera directa y como eficiente plataforma exportadora. Sin embargo, al final de la segunda década del siglo xxi, el país se encuentra en una especie de punto de inflexión histórico con un nuevo gobierno identificado como de izquierda. Un estancamiento económico a mediano plazo, desigualdades socioeconómicas, pobreza, disparidades regionales y urbanas, descontento político, gobernanza frágil y violencias relacionadas con el crimen organizado son sólo algunas de las tribulaciones que la sociedad mexicana ha enfrentado en los últimos años. Las transiciones económicas, políticas, demográficas y urbanas entrelazadas se han encargado de dar forma y complejidad a la realidad mexicana mediante modelos cambiantes de comercio internacional e industrialización, una alta urbanización y una creciente expansión urbana, así como escenarios políticos en constante transformación. Si bien estas macrocondiciones —aunadas a distintas fuerzas externas, tales como la migración internacional, la renegociación de acuerdos internacionales de comercio e inversión, la reorganización de la producción internacional y el ajuste de las cadenas de valor globales— capturan bien la realidad nacional y contribuyen a explicar la situación del país, la urbanización es una fuerza poderosa que contribuye al entendimiento de los problemas más críticos de México.

Las áreas metropolitanas son hoy en día un escenario predominante de los procesos de desarrollo y de la urbanización en el país, ya que concentran cada vez más la población y la actividad económica. Al mismo tiempo, los escenarios metropolitanos son motivo de gran preocupación porque plantean desafíos medulares en materia de movilidad, vivienda, infraestructura y servicios públicos, finanzas y políticas públicas, equidad, inclusión, empleo, economía y sostenibilidad. La expansión metropolitana desmedida es un reflejo de la persistente falla gubernamental para planificar, invertir y administrar proactivamente el desarrollo urbano en el contexto de una urbanización extremadamente rápida y una importante descentralización. México ofrece un claro ejemplo de lo que sucede en el desarrollo de un país cuando el crecimiento, la complejidad y la expansión de las áreas urbanas superan las capacidades de gobernanza y de las estructuras institucionales para gestionarlas. De entrada, el principal obstáculo para enfrentar los problemas metropolitanos reside en las estructuras institucionales y políticas que no otorgan algún tipo de reconocimiento jurídico o legal a las áreas metropolitanas. Entre los múltiples retos metropolitanos, se debe enfatizar la enorme importancia del desafío económico y financiero ante la necesidad de encontrar estrategias de desarrollo económico adecuadas, efectivas y asequibles.

 

Las trayectorias bifurcadas

 

En México, el bajo crecimiento económico y la deficiente generación de empleos han sido un problema crucial para el desarrollo nacional en las últimas tres décadas. A pesar de la relativa importancia de las ciudades más grandes como motores de la economía nacional en el país, el crecimiento económico y la urbanización no se han reforzado entre sí. Esta débil correspondencia entre una urbanización elevada y la evolución de la actividad productiva denota el fracaso de la transición urbana del país.

Según la ocde (2015), los niveles de productividad por trabajador en las ciudades mexicanas son significativamente más bajos que en las ciudades de otros países de esta organización. Las urbes de nuestro país no han aprovechado su potencial de crecimiento económico debido, entre otros factores estructurales, a la acelerada expansión urbana. De acuerdo con la ocde, en la última década las ciudades de México tuvieron la tercera tasa más alta de expansión urbana entre los países miembro. En nuestras urbes, en las que los empleos se concentran en el centro de la ciudad mientras que la población tiende a establecerse en la periferia, esta expansión ha alejado a las personas de los empleos y de los servicios urbanos, provocando pérdidas significativas de productividad y niveles reducidos de bienestar. La lejanía a los empleos provoca necesidades elevadas de movilidad, la cual se ve limitada por la pobre infraestructura, el alto costo de pasajes y los tiempos de viaje. Los problemas de movilidad y accesibilidad dan cuenta de una estructura urbana que va en detrimento de la población que vive alejada de los centros económicos, lo que propicia condiciones de pobreza y de vulnerabilidad social.

La dualidad productiva es otra característica predominante de las urbes mexicanas. Suele observarse una dicotomía en el aparato productivo de las ciudades entre empresas innovadoras de alta tecnología integradas con mercados internacionales y aquéllas improductivas y poco dinámicas. También existe una alta tasa de informalidad. Además, numerosas ciudades y metrópolis están siendo socavadas por la violencia y el crimen. Estas tendencias están acompañadas por patrones de migración relativamente nuevos que agregan complejidad al sistema urbano nacional y ejercen una presión creciente sobre los gobiernos nacional y locales. Si bien es cierto que existen significativas disparidades en el desempeño a través del sistema de ciudades, existe un problema generalizado de eficiencia urbana y económica.

En buena medida, la orientación de las políticas públicas y las estructuras legales y políticas locales han propiciado un modelo de urbanización y expansión urbana en el que la aglomeración económica es ineficiente. Por esta y otras razones, el desarrollo económico se ha convertido en un problema crítico que requiere entender y atender las áreas metropolitanas en su propio contexto, que es económica y políticamente diferente al de las ciudades del pasado.

 

Gobierno, gobernanza y políticas públicas metropolitanas para el desarrollo

 

En una sociedad impulsada por el mercado, las decisiones y las acciones privadas configuran claramente los paisajes urbanos; sin embargo, los gobiernos, a través de las políticas públicas y las instituciones formales, desempeñan también un papel primordial en la configuración de las trayectorias de desarrollo urbano. En un momento en el que el país se está moviendo en una nueva dirección política, el reconocimiento de la contribución positiva de las ciudades al desarrollo económico puede ser la base que aliente un enfoque más activo de gestión y planeación urbana, que a su vez maximice tanto la eficiencia económica como el bienestar público. Sin embargo, aprovechar esta oportunidad requiere un cambio en la forma en la que el país se acerca a los problemas impuestos por la urbanización, y requiere, al mismo tiempo, que las áreas metropolitanas se coloquen como esferas centrales de acción e integración de la política y la planificación territorial. La prosperidad económica dependerá también de: los avances observados en la estabilidad social, la inclusión, la equidad y la sostenibilidad ambiental. Se necesitan reformas legales, fiscales y financieras de alta envergadura que favorezcan la gestión y planeación metropolitanas. Finalmente, la política nacional de desarrollo económico requiere la incorporación de las ciudades como ejes fundamentales de acción. Una amplia reforma urbana, económica y fiscal, así como la estructuración de una gobernanza multinivel y programas de política que empoderen a las áreas metropolitanas como fuerzas productivas y espacios de reestructuración económica son urgentes para fomentar el desarrollo.◊

 


Referencias

 

Bairoch, P. (1988), Cities and Economic Development: From the Dawn of History to the Present, Chicago, University of Chicago Press.

Mumford, L. (1961), The City in History: Its Origins, Its Transformations, and Its Prospects, Nueva York, Harcourt, Brace & World.

ocde (2015), Governing the City, París, oecd Publishing.

onu (2018), World Urbanization Prospects: The 2018 revision, Nueva York, United Nations.

Sedatu, Conapo e inegi (2018), Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015, México, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano/Consejo Nacional de Población/Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

 


* ALEJANDRA TREJO NIETO

Es profesora-investigadora en el Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México.