El Tratado de Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC): balances y retos

Condiciones más rigurosas para cumplir con las reglas de origen en la industria automotriz, el imperativo de mejorar las condiciones salariales de su mano de obra y de reformar su legislación laboral, aunque también múltiples beneficios potenciales en otros aspectos y una posición ventajosa en el concierto económico mundial, son elementos que destaca Gustavo Vega al evaluar los retos que arroja para México el proceso de negociación del nuevo marco de integración comercial de América del Norte: el t-mec.

 

GUSTAVO VEGA CÁNOVAS*

 


 

La aprobación del Tratado de Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá (t-mec) por parte de los congresos de las dos primeras naciones y ya ratificado por el parlamento de la tercera, permiten prever su entrada en vigor en mayo o junio próximos, con lo cual se dará por terminado el largo periodo de incertidumbre que infligió el azaroso proceso de su negociación.

No es exagerado afirmar que el t-mec es un acuerdo histórico que, al igual que el tlcan, marcará el curso del proyecto de integración en América del Norte y probablemente servirá como modelo de futuros acuerdos comerciales regionales en América Latina y a nivel mundial. Para apreciar a plenitud su valor histórico, hay que recordar que desde el inicio su negociación se llevó a cabo bajo la amenaza constante del presidente Trump de que, a menos de que diera como resultado un acuerdo asimétrico que beneficiara principalmente a Estados Unidos, su gobierno renunciaría al tlcan y daría por terminado el proceso de integración comercial en América del Norte. Esta amenaza no se concretó: por lo contrario, con el t-mec la integración regional recibió una bocanada de aire fresco con su aceptación por parte de las élites económicas y políticas, así como de las sociedades de los tres países, algo impensable hasta hace poco tiempo.

En Estados Unidos, este dramático giro hacia el proyecto de integración regional puede explicarse como resultado de tres factores principales: primero, el reconocimiento por parte de Trump del apoyo que tiene la integración comercial con México en amplios sectores y regiones de su país, así como del valor estratégico de México en temas migratorios y de seguridad, especialmente en el entorno de la confrontación económica con China. Segundo, el amplio respaldo que brindó Andrés Manuel López Obrador, primero como presidente electo y luego como presidente en ejercicio, al logro de un acuerdo comercial con Estados Unidos como fórmula para atraer inversión, recobrar el crecimiento de la economía mexicana y asegurar una recuperación de los salarios. En tercer lugar, las modificaciones al texto del t-mec firmado en diciembre de 2018, con las que la mayoría de los demócratas en la Cámara de Representantes y en el Senado de Estados Unidos quedó convencida para apoyar su aprobación.

El t-mec, en esencia, es un acuerdo que ratifica la estructura fundamental del tlcan. El éxito de los negociadores mexicanos y canadienses fue haber logrado que el nuevo tratado conservara los logros alcanzados en el tlcan en términos de apertura y acceso a mercados, y que en importantes sectores, como en el agrícola, se reforzara y alentara el crecimiento del comercio, al reconocer y garantizar el acceso de productos basados en la nueva tecnología o, en el caso del capítulo de servicios financieros, se ampliara la cobertura, garantizando prácticamente la misma libertad comercial para todos los tipos de servicios financieros entre México y Estados Unidos.

También se alcanzó una renovación y una ampliación del acuerdo original en temas como comercio digital, ciberseguridad, facilitación de comercio, transparencia y prácticas regulatorias, empresas propiedad del Estado, medio ambiente, pequeñas y medianas empresas, competencia, anticorrupción, solución de controversias y administración del tipo de cambio.

Lo anterior se logró, sin embargo, a costa de importantes concesiones de nuestra parte en el sector automotriz y en el ámbito laboral. En cuanto al primero, el gobierno mexicano aceptó nuevas reglas de origen que requieren que los automóviles o camiones contengan 75% —en lugar de 62.5%— de materias primas de América del Norte para calificarlos como originarios de la región. Este índice es el más alto negociado en cualquier tratado comercial. Además, establece que 70% del aluminio y del acero empleados debe ser producido en América del Norte y que 40% de los vehículos debe ser producido por trabajadores cuyo salario sea de al menos $16 dólares estadounidenses por hora. Por otra parte, el t-mec incluye acuerdos bilaterales paralelos que impactan el sector automotriz. Dichos acuerdos ofrecen salvaguardas a México sobre posibles medidas restrictivas que pudiera tomar Estados Unidos con base en la seguridad nacional, conforme la Sección 232 de la Ley de Expansión de Comercio de 1962.

Estados Unidos propuso estas reglas guiado por la idea de que servirán para reducir el déficit comercial con nuestro país y de que atraerán mayor inversión y creación de empleos en Estados Unidos. México las aceptó bajo el supuesto de que la producción de autos y camiones ya casi cumple con la regla de 70% y que, además, se cuenta con tres años para su entrada en vigor, tiempo en el que se espera que puedan cumplirse plenamente. Las empresas automotrices parecen haber aceptado esta perspectiva del gobierno mexicano. Sin embargo, de acuerdo con los expertos, las nuevas reglas de origen son extremadamente restrictivas, en especial con el cambio de último minuto para asegurar que 70% del acero, desde las placas conocidas como planchón, sea producido en la región.

En conjunto, todo indica que las nuevas disposiciones para el sector automotriz incrementarán los costos de producción de los automóviles y camiones en América del Norte. Además de la posible relocalización de algunos procesos en Estados Unidos, las empresas multinacionales que dominan el sector automotriz en nuestro país tendrán que desplegar diversas estrategias para hacer frente a las nuevas disposiciones del t-mec. Éstas pueden incluir: que las propias multinacionales absorban parte del aumento en los costos, disminuyendo su margen de utilidad; trasladar a los consumidores el incremento, aumentando el precio final de sus productos; o bien, como ya ocurre en la mayoría de los casos, trasladar hacia abajo en la cadena de valor la presión para mantener costos competitivos, imponiendo a los proveedores de insumos y partes precios convenientes para las empresas armadoras.

En cualquiera de estos escenarios, o en cualquier combinación de tales estrategias, uno de los resultados más probables será una severa restricción al modelo de competitividad basado en los bajos salarios y el control sindical, habitualmente aportados por México, sobre todo, porque en el ámbito laboral México aceptó nuevos mecanismos para asegurar que el gobierno y las empresas mexicanas cumplan con los compromisos adquiridos en el capítulo laboral del t-mec. En la primera fase de la negociación, nuestro país había aceptado incluir en el acuerdo un capítulo específico sobre el tema laboral, el capítulo 23 (a diferencia del tlcan, en el que se estableció un Acuerdo Paralelo), que establece las obligaciones específicas que asumen las partes, y que, en caso de que una de ellas alegase una violación del capítulo, ésta se dirimiera por el mecanismo general de solución de controversias establecido en el t-mec.

Una característica notable del capítulo laboral, que aplica exclusivamente a México, es el Anexo 23-A, que establece condiciones sobre negociaciones colectivas en México. Los compromisos establecidos en este anexo son aquéllos de la Convención 98 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre negociación colectiva, que el Senado mexicano ratificó en agosto de 2018 para adecuar la legislación laboral mexicana a los requisitos del t-mec. Sin embargo, luego de que los demócratas recuperaran la mayoría de la Cámara de Representantes en noviembre de 2018, anunciaron que no aprobarían el t-mec a menos que México aceptara medidas más estrictas para asegurar el cumplimiento de las provisiones del capítulo 23 y del anexo 23-A. En particular, exigieron que se permitiera que inspectores estadounidenses tuvieran acceso a las empresas y fábricas mexicanas a fin de evaluar el cumplimiento de sus obligaciones laborales.

México se resistió a esta demanda, pero, a final de cuentas, aceptó añadir dos nuevos anexos. El 31-A establece un mecanismo de respuesta rápida entre México y Estados Unidos para que haya paneles de expertos independientes que revisen las quejas que se presenten en caso de violación de los derechos de libre asociación y de negociación colectiva en empresas, centros e instalaciones de trabajo, de manera que puedan emitir recomendaciones para remediar el conflicto. El anexo 31-B establece el mismo mecanismo de respuesta rápida, pero entre México y Canadá.

Hay al menos dos preocupaciones centrales en relación con la manera en la que van a operar las nuevas provisiones laborales y el nuevo mecanismo de respuesta rápida. En primer lugar, en el pasado las quejas presentadas por Estados Unidos sobre supuestas violaciones de las obligaciones establecidas en el acuerdo paralelo de cooperación laboral por parte de México fueron frecuentemente bloqueadas o desestimadas por la incapacidad de Estados Unidos de demostrar que la supuesta violación afectaba el comercio o la inversión entre las partes. En el t-mec se modifica la forma de demostrar la violación al acuerdo laboral, estableciendo que, en caso de queja, se partirá de la presunción de que el comercio o la inversión de la parte denunciante ha sido afectado, a menos que el acusado demuestre lo contrario. La segunda tiene que ver con la disposición que establece el artículo 31, A.4 párrafo 3º, la cual permite a Estados Unidos suspender la determinación final de pago de aranceles de aquellas empresas o centros de trabajo mexicanos que considere que hubiesen denegado derechos laborales a sus trabajadores, hasta que la parte acusada remedie la presunta violación laboral.

Estas provisiones incrementan potencialmente el número de litigios sobre violaciones a los estándares laborales en las empresas o centros de trabajo en los sectores manufacturero, de servicios o agropecuario en México y, de utilizarse de manera maliciosa, podrían desmotivar la inversión en este país y tener efectos comerciales restrictivos, ya que las empresas involucradas tendrán reservas para seguir exportando a Estados Unidos.

Cabe reconocer, sin embargo, que, a fin de evitar el abuso del mecanismo de respuesta rápida, México insistió en que se estableciera una medida preventiva, la cual consiste en bloquear el uso del mecanismo durante dos años o, incluso, suspender la aplicación de beneficios conforme al acuerdo, o bien imponer represalias si el otro país no ha utilizado el mecanismo de buena fe. En cuanto a la posibilidad de suspender inmediatamente la determinación de aranceles adeudados en las aduanas hasta que la parte demandada remedie una presunta violación laboral, dado que en nuestro país el sistema aduanero no contempla un mecanismo similar, resultará importante que México establezca un procedimiento parecido al de Estados Unidos para suspender la liquidación de aranceles de manera recíproca, en el caso de que sean las empresas o centros de trabajo estadounidenses las que violen derechos laborales.

En resumen, el t-mec es un acuerdo que merece celebrarse, pues conserva los logros alcanzados en el tlcan en términos de apertura y acceso a los mercados de la región en su conjunto; además, renueva y amplía el acuerdo original en temas emergentes, como el comercio digital, y en aspectos débiles o ausentes en el tlcan, como la facilitación de comercio, la transparencia y las prácticas regulatorias, las empresas propiedad del Estado, el medio ambiente, las pequeñas y medianas empresas, la competencia, la anticorrupción y la administración del tipo de cambio, todo lo cual amplía el alcance del acuerdo y representa múltiples beneficios potenciales. Las concesiones mexicanas en el sector automotriz y en el ámbito laboral, si bien en el corto plazo pueden inhibir el flujo de inversión extranjera directa hacia México, en el mediano y el largo plazos pueden resultar positivas para el país, en la medida en que impondrán barreras a la estrategia tradicional de las multinacionales automotrices de basar su competitividad en los bajos salarios y el control sindical en México.

Desde una perspectiva internacional, el t-mec coloca a México en una posición ventajosa frente a China, la Unión Europea, Japón e India, que continúan negociando los términos de su acceso al mercado de Estados Unidos. Para aprovechar esta ventaja, nuestro país debe adoptar medidas internas complementarias que le permitan incrementar el acceso de nuestras exportaciones al mercado estadounidense y atraer inversión que ayude a generar el nivel de crecimiento económico que tanto necesita.◊

 


* GUSTAVO VEGA CÁNOVAS

Es profesor-investigador en el Centro de Estudios Internacionales y actual secretario general de El Colegio de México.