01 Oct El acuerdo para un impuesto mínimo global
La importancia y las consecuencias del reciente acuerdo multilateral para establecer un impuesto mínimo global con el objeto de desalentar el traslado de utilidades por parte de las grandes empresas multinacionales a fin de evadir el pago de impuestos es explicado aquí por uno de los protagonistas de tal acuerdo.
ARTURO HERRERA GUTIÉRREZ*
El pasado 10 de julio, en el marco de la Reunión de Ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos Centrales del G20 realizada en Venecia, se logró un acuerdo histórico para establecer un impuesto mínimo global que sentará las bases para una arquitectura tributaria más justa y eficiente. Este acuerdo permite abordar dos retos muy específicos (y ligados entre sí) en materia impositiva: a) la erosión de la base impositiva y el traslado de utilidades (beps, por sus siglas en inglés) que realizan las empresas multinacionales (emn) para eludir el pago de impuestos y b) encontrar una forma de gravar correctamente a las empresas de la economía digital.
¿A qué se refiere el problema del beps? Permítaseme ilustrarlo con un ejemplo muy sencillo. Asumamos que hay una multinacional norteamericana (MN1) que tiene una empresa en México (empresa A). Si esta empresa tuviera utilidades después de las ventas por, digamos, mil millones de pesos, entonces tendría que pagar impuestos en México por cerca de 300 millones de pesos. Sin embargo, esta multinacional tiene otra empresa (empresa B) dentro del mismo grupo, pero establecida en una jurisdicción de baja tributación, como Irlanda. Para eludir el pago de impuestos, la multinacional se acuerda de que la empresa B le cobra una regalía a la empresa mexicana (presumiblemente ligada a una patente) por, digamos, 950 millones de pesos, de tal forma que la utilidad en México, después de la regalía, sería de sólo 50 millones de pesos, y el impuesto, de sólo 15 millones de pesos. La empresa B pagaría impuestos en Irlanda sobre los 950 millones, pero a una tasa que es casi un tercio de la mexicana (alrededor de 100 millones). El pago total de impuestos de la multinacional sería de 15 millones en México y 100 millones en Irlanda, para un total de 115 millones de pesos, en vez de 300 millones de pesos sólo en México.
Esta situación plantea diversos problemas: no sólo paga la multinacional menos impuestos de los que le corresponden, sino que, además, paga mucho menos en el país en el que generó la utilidad (México, en nuestro ejemplo). Pero más allá del asunto estrictamente tributario, hay un tema de equidad. Estas empresas, algunas de ellas de las más grandes del mundo, pagan muy poco y, proporcionalmente, pagan menos que usted o yo. De hecho, en anticipación a la reunión del G20 en Venecia, los ministros de Hacienda de Estados Unidos, Alemania, Indonesia, Sudáfrica y México publicamos un artículo en el Washington Post en el que abordamos este aspecto de la equidad (Herrera, Mulyani, Mboweni, Scholz y Yellen, 2021).
La solución a este problema parecería sencilla: establecer un impuesto mínimo global de tal forma que las empresas multinacionales no tuvieran incentivos para trasladar utilidades de la jurisdicción en la que se generan a una de baja tributación. Sin embargo, ello requirió años de negociaciones, lo cual se sumó a la complejidad de que la práctica dentro del G20 es que se requiere de unanimidad para la aprobación de alguna iniciativa, por lo que basta un solo país en disenso para bloquearla.
Este acuerdo estaba casi listo para alcanzarse a mediados del año pasado, cuando la administración del presidente Trump cambió de postura y realizó un nuevo planteamiento, el cual se interpretó realmente no como una propuesta alternativa (que con dificultad habría funcionado, porque volvía optativo el mecanismo en lugar de obligatorio), sino como una táctica para evitar el acuerdo.
Llegar a una solución dentro del marco del G20 era central, debido a que este conjunto de países (19, además de la Unión Europea) representan más de 80% del pib mundial y alojan a la mayor parte de las multinacionales que se verían afectadas por este acuerdo. El impasse terminó con la llegada de la administración Biden; Estados Unidos trocó su postura, del bloqueo del acuerdo al apoyo incondicional y el liderazgo en su impulso.
Una vez que se logró el apoyo político y se libraron los principales aspectos técnicos, se buscó el respaldo (antes de la reunión de Venecia) de otras naciones no miembros del G20; en este sentido, la primera semana de julio, 139 países expresaron su apoyo al establecimiento de un impuesto mínimo global.
Éste ha sido un avance histórico, pero todavía queda un camino retador para su implementación total. La hoja de ruta establece que para octubre tienen que quedar listos los aspectos técnicos en detalle (cómo se distribuye el impuesto entre las naciones, cómo se dirimen las controversias, etc.); después, los países deben comprometerse a realizar, de octubre de este año a diciembre de 2022, las modificaciones correspondientes en sus códigos tributarios. De esta forma, se empezaría a cobrar el impuesto mínimo global a partir de 2023.
Y, a todo esto, ¿de cuánto estamos hablando? Se espera que la recaudación global sea del orden de los 150 mil millones de dólares, lo cual significa que México recaudaría alrededor de entre 20 mil y 40 mil millones de pesos adicionales por año (donde el rango superior de este estimado se obtiene si se introducen las medidas adicionales para cobrar impuestos a las empresas de la economía digital). Para cualquiera de nosotros, ésta es una cifra enorme, entre mil y dos mil millones de dólares, pero dentro del presupuesto del país, es una cifra relativamente menor, menos de 1% del total de los ingresos.
Dado que esta situación no es muy distinta en otros países, usted podría preguntarse por qué tanta alharaca. En primer lugar, aunque, como proporción del ingreso total, la cifra es relativamente baja, en el margen (perdón por el economicismo) es una cantidad muy significativa (representa, por ejemplo, 50 años del presupuesto de nuestra institución, El Colegio de México). En segundo lugar, el asunto de equidad tributaria no es menor. Permítaseme explayarme sobre esto.
No solamente las grandes empresas multinacionales han estado incrementando sus prácticas de erosión de la base impositiva y de transferencia de utilidades, sino que, dentro de ellas, quienes con mayor facilidad hacen esto son las empresas de la economía digital. Las características dentro de las que ésta opera facilitan este tipo de prácticas. Pongamos el siguiente ejemplo.
Si usted o yo vamos a un cine en la Ciudad de México, la empresa que administra el cine tendrá que pagar el impuesto sobre la renta (isr) asociado a sus utilidades y algún impuesto al valor agregado (iva); adicionalmente, tendrá que pagar algún impuesto local en la Ciudad de México. Pero si usted o yo vemos la misma película a través de una plataforma digital, entonces no queda claro, en una primera instancia, dónde genera la transacción económica ni, por lo tanto, dónde se grava. ¿Se genera en San Francisco, donde está la matriz de esta empresa, en el país o ciudad donde están los servidores desde los que se descarga la película, o en la Ciudad de México, que es donde la vemos? Podrá imaginarse que la mayoría de los países se decanta por la tercera opción.
Esta situación genera un dilema muy específico, el de la tributación con equidad. Déjeme ser preciso. Las cinco empresas más grandes en las bolsas de Nueva York (nyse y Nasdaq) son, en ese orden, Apple, Microsoft, Alphabet (la empresa dueña de Google), Amazon y Facebook, todas ellas empresas de la economía digital (por si tiene curiosidad, la sexta es Tesla, que ya no pertenece a la economía digital, aunque también fue fundada en el Valle del Silicón). Así que, cuando alguna de estas empresas evade impuestos, se plantea un dilema no sólo tributario, sino también ético: ¿cómo es que aquellos que más tienen no contribuyen con lo mínimo? Alguna vez escuché en una reunión cerrada decir a un ministro europeo: “¿Cómo puedo pedir a mis contribuyentes que paguen impuestos si las empresas más ricas del mundo no lo hacen?”.
Un tercer punto, ligado al previo, es que la economía digital está creciendo de manera muy acelerada. Además, ha sido prácticamente el único sector que ha venido creciendo de forma homogénea en todo el mundo durante la pandemia. En México, por ejemplo, se estima que ya rebasó 5% del total del pib, cifra superior a la producción total del sector agrícola.
Finalmente, y éste es realmente un asunto importante, se probó que es posible llegar a acuerdos relevantes en el mundo a través de los espacios multilaterales. El conflicto comercial entre Estados Unidos y China se dirimió, en gran medida, fuera de la Organización Mundial del Comercio (omc), lo que debilitó esta organización, y con ello generó un escepticismo sobre la efectividad de los espacios multilaterales, sobre todo en Estados Unidos durante la administración de Trump.
La gran discusión en el ámbito global para la época poscovid radica no en cómo regresar a 2019, sino en cómo construir un mundo mejor, uno que aborde de manera efectiva los retos del cambio climático, la equidad de género y la desigualdad. Esto requerirá mucho trabajo para generar consenso entre las naciones, pero el acuerdo sobre el impuesto mínimo global nos muestra que esto es posible.◊
Referencia
Herrera Gutiérrez, Arturo, Sri Mulyani Indrawati, Tito Mboweni, Olaf Scholz y Janet L. Yellen, “¿Por qué necesitamos un impuesto mínimo corporativo global? Cinco ministros de Finanzas lo explican”, The Washington Post, 13 de junio de 2021, consultado el 15 de septiembre de 2021.
* Es profesor visitante en el Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México. Se desempeñó como secretario y subsecretario de Hacienda y Crédito Público de México. En su carrera profesional ha ocupado posiciones en el Banco Mundial, la banca privada y el Gobierno de la Ciudad de México, en donde fungió como secretario de Finanzas. Es licenciado en Economía por la Universidad Autónoma Metropolitana, cuenta con el grado de maestría en la misma área por El Colegio de México y es candidato a doctor por la Universidad de Nueva York.