01 Oct Doscientos años de la Hacienda pública en México (1821-2021): las escasas reformas fiscales en la historia nacional

¿Qué hay que hacer para establecer un Estado de derecho que sea sustancialmente más equitativo en términos sociales y fiscales? En la búsqueda de respuestas a lo anterior, Carlos Marichal recapitula la historia hacendaria del México independiente y las distintas políticas tributarias diseñadas, con poco éxito, a lo largo de dos centurias.

CARLOS MARICHAL*

La primera Memoria de Hacienda del México independiente nos ofrece, en forma resumida, los datos referidos a las escasas reformas que realizó la Junta Provisional del gobierno a partir del 5 de octubre de 1821 y hasta el 23 de febrero de 1822, cuando cesó en sus funciones. El primer ministro del ramo, Rafael Pérez Maldonado, se quejaba de la falta de información, misma que requería para realizar el informe, lo que resulta lógico si se consideran las consecuencias de los diez años de la insurgencia y de las guerras civiles que desembocaron, finalmente, en la independencia, pero que debilitaron la economía en muchas regiones, así como la administración pública. Para aumentar los ingresos del Estado, el flamante funcionario proponía restituir el estanco del tabaco y fomentar la minería, al igual que dar protección a la agricultura y a las artes. Sin embargo, los retos que enfrentaba eran enormes: el primero, la desarticulación del complejo régimen fiscal colonial que había durado trescientos años. Alcanzar la independencia y la soberanía política, por lo tanto, no aseguraba en absoluto la prosperidad económica ni mucho menos la social en un país donde la desigualdad de ingresos era secularmente pronunciada.

En los últimos tiempos, los historiadores económicos han venido publicando un amplio número de estudios sobre la historia de la Hacienda pública en México desde la época colonial hasta el presente. A pesar de ello, en los círculos políticos todavía existe un limitado aprecio de la importancia de conocer a fondo las dimensiones fiscales de la administración pública en el largo plazo y la necesidad urgente de llevar a cabo una reforma tributaria que contribuya a la reconstrucción de un país y una sociedad más equitativos. En estas páginas, repasamos muy rápidamente las primeras grandes reformas hacendarias del México independiente y del Porfiriato para adentrarnos, luego, en los desafíos de la modernización fiscal durante el siglo xx y principios del siglo xxi.

Reformas del sistema tributario en México: de colonia a nación independiente

El sistema fiscal del México colonial fue una estructura compleja que se construyó a lo largo de tres siglos, con cambios especialmente importantes en la segunda mitad del siglo xviii. Estos últimos, conocidos como las reformas borbónicas, impulsaron un incremento notable en los ingresos de la administración virreinal, permitiendo cubrir no sólo el conjunto de gastos administrativos y militares locales, sino también exportar un creciente volumen de recursos fiscales a otras partes del Imperio español. En realidad, el gobierno del Virreinato de la Nueva España asumió las funciones de una submetrópoli, contribuyendo en diversas formas a sostener lo que seguía siendo el vasto Imperio español, el más viejo y extendido de los imperios europeos del siglo xviii.

El estallido de los movimientos revolucionarios en varias regiones del México central en 1810 llevó rápidamente a una profunda crisis fiscal en el Virreinato. La administración de la Hacienda colonial que había operado como un sistema bien integrado de veinticuatro tesorerías regionales comenzó a fracturarse. Pero a pesar de la caída de ingresos, esas mismas tesorerías servirían de base financiera para cada uno de los diferentes estados de la temprana República mexicana. El hecho de que elementos de la administración colonial fueran incorporados en el nuevo gobierno independiente, sin embargo, no debe hacernos menospreciar los contrastes fundamentales en la soberanía, la organización política y la administración hacendaria posindependiente. El nuevo marco institucional de los órganos de gobierno de la nación fue ratificado por la Constitución federal de 1824 y estableció una nueva jurisdicción política, similar a la de la vecina república de los Estados Unidos, jurisdicción por la que el gobierno federal de México coexistía con los gobiernos estatales locales, cada uno con sus respectivos recursos impositivos.

Sin embargo, este modelo administrativo probó ser fuente de conflictos y controversias durante medio siglo. Un primer aspecto contradictorio del marco normativo mexicano en la década de 1820 fue la sobreimposición de un modelo federalista estadounidense sobre el viejo sistema de gobierno español colonial, que se había caracterizado por un alto grado de centralismo, basado en una combinación de gravámenes directos e indirectos. La nueva estructura hacendaria, en cambio, se basó en un régimen tributario esencialmente indirecto: el gobierno federal dependería, sobre todo, de las aduanas (impuestos a las importaciones), mientras que los gobiernos de los estados lo harían, sobre todo, de las alcabalas.

Por encima de todo, el debilitamiento de la administración tributaria y la creciente subordinación de los empleados fiscales a los jefes políticos y militares locales redundaron en que la recaudación de ingresos fuera bastante anárquica, como lo revela la historia financiera de la República mexicana hasta el Porfiriato. En realidad, el Estado era muchas veces casi sinónimo del Ejército en términos de gastos. Ello no era nada extraño en el caso mexicano, ya que sufrió más embates militares que cualquier otro país latinoamericano: recordemos que después de las guerras de independencia (1810-1820), las intervenciones extranjeras española y francesa de 1829 y 1838, así como de la guerra por Texas de 1836, tuvieron lugar la invasión de México por Estados Unidos (1846-1848), la invasión europea en 1862 y la ocupación francesa (1863-1867), por no hablar de las guerras civiles, las guerrillas y las guerras regionales de protesta indígena, como la tremenda guerra de castas en Yucatán de 1847. En este sentido, resulta comprensible constatar que la “lógica” de la fiscalidad no correspondía necesariamente con las tendencias económicas, sino que era distorsionada por factores exógenos, especialmente en épocas de guerra.

La fiscalidad en el Porfirato y después de la Revolución

Varias reformas fiscales importantes iniciaron en el decenio de 1870 por impulso del notable secretario de Hacienda Matías Romero, pero tardaron en instrumentarse. Se basaban en una reducción de tarifas aduaneras sobre determinados productos, la gradual abolición de las alcabalas, el incremento del impuesto del timbre, un impuesto sobre cerveza y tabaco, así como sobre diversos bienes de consumo y transacciones adicionales. Estas reformas se aceleraron bajo la administración de los secretarios de Hacienda Manuel Dublán (1880-1889) y José Yves Limantour (1893-1910), quienes lograron un fuerte aumento de la recaudación impositiva, que dependía fundamentalmente de los dos gravámenes mencionados —aduanas y timbre— y que produjeron más de 60% de los ingresos ordinarios federales en esta época. A pesar de ese éxito, se puso en marcha un proceso de fortalecimiento y centralización del poder que perjudicó la autonomía y la capacidad de acción de los estados de la Federación, y que contribuyó a las fuertes tensiones que pronto habrían de desembocar en el derrumbe del gobierno porfirista. La gran Revolución mexicana, que estalló en 1910 y duró un decenio, inevitablemente redujo la recaudación a lo largo de los años de conflicto y guerra civil. Posteriormente, en la década de 1920, durante la época de la reconstrucción, se mantuvo el sistema tributario porfiriano, que fue reforzado por los ingresos sobre el petróleo en los años de auge, aunque las tasas cobradas a las empresas extranjeras fueron realmente bajas. Esta estructura fiscal se mantuvo hasta la Gran Depresión, cuando comenzó de nuevo a modificarse, algo tibiamente, la estructura tributaria durante la presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-1940).

Las reformas fiscales de 1940 a 1970

Si bien se introdujo el impuesto sobre la renta (isr) en los años de 1930, fue con la Segunda Guerra Mundial que comenzó a lograrse un incremento sustancial en su aplicación y recaudación. Simultáneamente pudieron aplicarse gravámenes sobre industrias que vinieron a reemplazar el viejo impuesto del timbre. En un plazo de dos décadas, o sea, entre 1940 y 1960, el impuesto sobre la renta superó a las aduanas para convertirse en la fuente más importante de ingresos del gobierno federal. Sin embargo, como indican los detallados estudios del historiador Luis Aboites, la recaudación pronto alcanzó un techo de entre 7 y 10% del producto interno bruto (pib), que no pudo rebasarse sino hasta inicios del siglo xxi, cuando se ha alcanzado un poco más de 12%, nivel que es realmente bajo comparado con el resto de América Latina. Si efectuamos comparaciones con países más avanzados, el contraste es aún más extravagante, ya que, en el caso de la mayoría de los países europeos —durante la segunda mitad del siglo xx—, la proporción de ingresos fiscales en relación con el pib alcanzó entre 40 y 50 por ciento, mientras que en Estados Unidos y Canadá ha superado habitualmente 30% desde mediados del mismo siglo xx y sigue en este nivel a principios del siglo xxi.

En los años de 1960, durante la administración hacendaria de Antonio Ortiz Mena, el economista mexicano Víctor Urquidi y un grupo de colegas propusieron planes de nuevas reformas fiscales, pero a pesar de una larga revisión y un debate interno en la Secretaría de Hacienda, no se implementaron por falta de voluntad política de los máximos responsables del pri y del Estado. El economista Enrique Cárdenas considera que éste fue un fracaso mayúsculo que hipotecó las finanzas públicas de la nación durante decenios. Al mismo tiempo, entre 1940 y 1970, se afirmó una centralización impresionante de la recaudación en manos del gobierno federal, a expensas de los estados y municipios. Es decir, la concentración del poder político en manos del partido político dominante reforzó extraordinariamente la centralización fiscal y fue enterrando el llamado federalismo fiscal. Los estados y municipios entregaron su soberanía fiscal a cambio de las famosas “participaciones”, transferencias fiscales negociadas políticamente desde el centro.

Petróleo, deuda y aborto de reformas fiscales: 1970-2020

Durante el decenio de 1970, el creciente auge petrolero permitió financiar gastos públicos crecientes con petróleo y con deuda externa. Las administraciones presidenciales de Luis Echeverría y José López Portillo evitaron llevar a cabo una reforma fiscal, con excepción de incrementos en el impuesto sobre valor agregado (iva), y, de nuevo, esto hizo que el país perdiera una oportunidad histórica de poner sus finanzas públicas sobre bases más sanas y sólidas. Por lo contrario, se agravaron los desequilibrios. Las consecuencias del proceso de gasto y endeudamiento absolutamente irresponsables de la década de 1970 son bien conocidas. Las devaluaciones y la crisis de la deuda externa en 1982 llevaron al país al borde de la bancarrota. Tras el estallido de la crisis, la respuesta del gobierno fue el ajuste —o sea, la reducción— en gastos públicos, además de la puesta en marcha de las privatizaciones y el incremento de la deuda interna. Por otra parte, virtualmente todos los sobrantes en los ingresos petroleros fueron destinados a pagar el creciente servicio de las deudas externa e interna. Debido a la crisis, el gobierno de Miguel de la Madrid no consideró factible intentar una reforma fiscal integral; por ello, la Secretaría de Hacienda dedicó sus energías básicamente a extraer recursos de contribuyentes ya cautivos y a incrementar el iva.

Con la restructuración de la deuda en 1989, parecía que se abría una puerta a una reforma fiscal —siempre relegada—, pero tampoco la impulsó la administración de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). Los déficits se cubrieron con la emisión de deuda interna y con tesobonos, mientras que el petróleo siguió sirviendo para pagar el servicio de la deuda. Después de la enorme crisis financiera y económica de 1995, la administración de Ernesto Zedillo tampoco quiso encarar la necesidad de una reforma fiscal: los paliativos y alternativas son conocidos: reducción o congelamiento del gasto real en rubros sociales, algunas privatizaciones, rescates financieros, emisión de más deuda interna y, como siempre, destinar el grueso de los superávits petroleros al pago del servicio de la deuda.

Después de la asunción de la administración de Vicente Fox en 2000, quien fuera dirigente del Partido Acción Nacional (pan), pareció evidente que la idea de proponer una reforma fiscal tendría una nueva oportunidad, ya que se asociaba con el proceso de apertura política y transición a una plena democracia. Sin embargo, los esfuerzos iniciados en este sentido en el año de 2001 fueron muy mal planeados, tanto por falta de capacidad de manejo político por parte del gobierno como por el hecho de que, en realidad, se proponía una contrarreforma fiscal que solamente prometía fiscalizar a los sectores populares, pero que aseguraba exenciones para los sectores acaudalados.

Posteriormente, durante la administración de Felipe Calderón (2007-2012), no se lograron avances fiscales realmente significativos, mientras que los escasos aumentos de ingresos fueron absorbidos por la guerra contra el narco que el presidente decidió poner en marcha, lo que derivó en un enorme aumento del gasto militar. De manera similar, la administración de Enrique Peña Nieto, electo en 2012, fue incapaz de revertir la caída sostenida de los ingresos petroleros, que siguen siendo una de las columnas vertebrales de la fiscalidad federal. Las consecuencias de la incapacidad y falta de voluntad de lograr una reforma impositiva profunda están a la vista: los gastos públicos sociales tienden a reducirse —en términos reales—, especialmente aquéllos destinados a educación, salud y bienestar.

En resumidas cuentas, la historia de la fiscalidad en México no es particularmente brillante; al contrario, el fracaso en lograr reformas fiscales efectivas es una de las constante más profundas de la vida política de la República, desde la Independencia hasta hoy. Además, el caso de México es uno de los más flagrantes ejemplos de inequidad fiscal por cuanto las mayores fortunas y empresas pagan menos impuestos al Estado que en la mayoría de los demás países de la región. Pero entonces: ¿qué hay que hacer para establecer un Estado de derecho que sea sustancialmente más equitativo social y fiscalmente? La experiencia histórica demuestra que esto no puede lograrse sin poner en marcha una reforma fiscal integral, aunque esto implique enfrentar grandes retos que tienen que prepararse e instrumentarse con gran tino político. Una primera prioridad consiste en reformar el isr, introduciendo un aumento gradual y progresivo de las tasas sobre los ingresos personales de las mayores fortunas. Asimismo, es indispensable establecer un esquema progresivo de impuestos sobre las ganancias de las grandes empresas y limitar drásticamente el alcance de los amparos para reducir las devoluciones fiscales a las empresas. También es esencial combatir la evasión fiscal de manera frontal para lograr un aumento de ingresos que deberá acompañarse de una mucha mayor transparencia de ejercicio del gasto público. Por último, es importante poner en marcha un programa de federalismo fiscal que permita y aliente a los estados y municipios a recaudar mayores ingresos y a reducir su dependencia de las transferencias desde el centro de la República. Todas estas metas han sido pugnadas por numerosos expertos fiscalistas y economistas, pero, hasta la fecha, no se constata una voluntad política para avanzar con tacto y firmeza en el camino que se requiere a fin de asegurar un futuro más prometedor para México.◊

* Es profesor emérito de El Colegio de México, donde ha sido profesor-investigador en el Centro de Estudios Históricos desde 1989. Ha sido impulsor de la historia económica de México a lo largo de los últimos tres decenios. Su obra más reciente, como coordinador y coautor, El nacimiento de la banca en América Latina. Finanzas y política en el siglo xix, está por aparecer bajo el sello editorial de El Colegio de México.