01 Jul Coordinación y gobernanza del sistema de educación superior
Decretada la Ley General de Educación Superior hace unas semanas, ¿cuáles son las nuevas perspectivas y oportunidades en este nivel educativo?, ¿qué es lo que falta? Estas interrogantes se abordan en el siguiente ensayo, en el que se destaca la importancia de la coordinación de todos los actores involucrados en la gestión de la educación superior en México.
ROBERTO RODRÍGUEZ GÓMEZ*
El 20 de abril de 2021 se decretó la Ley General de Educación Superior, derivada de la reforma al artículo tercero constitucional reformado en 2019. Uno de los temas destacados en el proceso de elaboración de la iniciativa, al cabo plasmado en la norma, es el que concierne a los mecanismos para la coordinación y gobernanza del sistema; es decir, las relaciones de cooperación, concurrencia y distribución de competencias entre los órdenes de gobierno, así como la participación de autoridades federales y locales, y de las instituciones de educación superior públicas y privadas, en la deliberación de las políticas de educación superior. En este ensayo se aborda el tema desde tres ángulos: el primero se refiere a la importancia de la coordinación y gobernanza para el desarrollo de los sistemas de educación superior; el segundo alude a la trayectoria de dichos mecanismos en el contexto nacional de las últimas décadas; el tercero comenta el contenido de la nueva ley en la materia y reflexiona en torno a los retos y oportunidades que prefigura.
Coordinación y gobernanza sistémica: ¿problema o solución?
Al igual que en otras esferas de la organización social, la evolución reciente de los sistemas nacionales de educación superior se moviliza en torno a dinámicas simultáneas, a menudo concurrentes, de diversificación, diferenciación y convergencia. Aunque distintas razones explican este fenómeno, se reconoce como un sustrato común la creciente importancia de la educación superior para la economía y la sociedad del conocimiento, así como las implicaciones de la globalización sobre la forma y el contenido de la oferta de estudios de este nivel.
En la actualidad, las universidades y el resto de las instituciones de educación superior son objeto de muy diversas demandas que provienen del ámbito económico y laboral, del gobierno y de la sociedad; de ellas se esperan respuestas que, por vía de las funciones canónicas de enseñanza, investigación y difusión, coadyuven al crecimiento económico, al bienestar y a la cohesión social; a la construcción de ciudadanía y a la integración cultural, así como a la protección del medio ambiente y a la sustentabilidad, por citar sólo algunas.
No es de extrañar, en consecuencia, que el reconocimiento del papel estratégico de estas instituciones en el enfrentamiento de los retos de este siglo se acompañe de preocupaciones acerca de la calidad, la eficiencia, la pertinencia y el potencial de respuesta de la formación educativa superior; tampoco, en el marco de los desafíos indicados, que los temas de control, supervisión, coordinación y gobernanza de los sistemas universitarios aparezcan como prioridades de las políticas públicas relativas a este sector.
En rasgos generales, se estima que las posibilidades de coordinación sistémica varían en función tanto del grado de centralización de las políticas de educación superior como del de control institucional del gobierno sobre las universidades. En países con régimen federal, una dimensión adicional se refiere a la coordinación de sistemas de cobertura regional o estatal. ¿Cómo operar la promoción de estándares cuantitativos y cualitativos en los sistemas y en las instituciones universitarias? ¿Con qué criterios y procedimientos racionalizar la distribución de fondos y recursos públicos destinados a estos sistemas e instituciones? ¿Cuáles son los diseños institucionales más eficientes para asegurar un flujo de autoridad que permita gobernar el sistema en su conjunto? Es ésta, entre otras, la clase de cuestiones que busca resolver la política de coordinación y gobernanza en el ámbito sistémico.
Aunado a lo anterior, una tensión generalizada que enfrentan las políticas de coordinación entre el Estado y las instituciones universitarias radica en la percepción, desde la perspectiva de las instituciones, de riesgos de pérdida de autonomía en virtud de una real o supuesta injerencia de las entidades gubernamentales que forman parte del esquema de coordinación propuesto o en ejercicio. Por regla general, esa tensión suele ser más vigorosa cuanto mayor es el grado de autonomía de las instituciones con respecto al Estado. Escenarios de este tipo suelen ser resueltos mediante fórmulas de coordinación que son, simultáneamente, más débiles y más complejas que aquéllas en las que prevalece un principio jerárquico entre la entidad gubernamental y las instituciones universitarias, es decir, en sistemas en los cuales la autonomía se limita, por ejemplo, a la libertad académica y a la designación de autoridades.
Las funciones de coordinación y gobernanza, en contextos en los cuales la autonomía universitaria prevalece con fortaleza normativa, suelen operar a partir de relaciones entre, por ejemplo, asociaciones u otras corporaciones universitarias en las cuales es delegada la representación institucional —y, por lo tanto, delegadas las atribuciones autonómicas— para entablar relaciones con la entidad gubernamental responsable. De este modo, no son las instituciones como tales, sino los cuerpos representativos de autoridad, con los que se entablan fórmulas de comunicación y negociaciones sobre, por ejemplo, montos y vías de subsidio financiero, políticas y programas que el gobierno desea impulsar en el ámbito universitario y obligaciones de rendición de cuentas, entre otros.
Es una tendencia que tales sistemas de relaciones operen a partir de concesiones mutuas entre, digamos, mejores condiciones de acceso a recursos fiscales a cambio de compromisos de implantación y desarrollo de políticas o programas definidos por los gobiernos. La negociación de esta clase de incentivos presupone una base de coordinación que evite la transacción bilateral como mecanismo exclusivo o preeminente de transmisión de las iniciativas que el régimen en turno está dispuesto a impulsar.
La revisión de casos en países de régimen federal permite observar, como rasgos comunes del escenario internacional contemporáneo, que: a) el tema de la coordinación aparece como un asunto relevante para la proyección de políticas sectoriales de alcance nacional; b) se le adjudica un valor estratégico en el área de diseño y gestión de instrumentos y procesos identificados como de común interés para la diversidad institucional, o bien reconocidos como elementales para afirmar la plataforma de calidad que la sociedad y el Estado reclaman a las instituciones de educación superior públicas y privadas; c) es indispensable disponer de un adecuado sustento normativo que establezca con claridad las estrategias y prácticas de coordinación; d) una condición operativa de las políticas de coordinación radica en equilibrar adecuadamente el estímulo al desarrollo universitario regional y local, con el enfoque de incidencia sobre estándares de calidad de alcances nacional e internacional.
Algunas de las soluciones indicadas han sido objeto de debate al considerarse insuficientes como instrumentos de transformación de los sistemas de educación superior. En este sentido, se reconoce la necesidad de encontrar alternativas para superar las brechas de calidad que prevalecen y mejorar las condiciones de equidad territorial y social de la oferta. No obstante las coincidencias detectadas en la comparación internacional, en el plano de la organización, de las reglas y de las atribuciones de las estructuras nacionales de coordinación de la educación superior prevalecen varias diferencias significativas que se expresan, entre otros aspectos, en las formas de instrumentación de políticas de educación superior de alcance nacional, en las fórmulas normativas para brindar estabilidad a las instituciones y reglas de coordinación, y en la clase de incentivos —0, en su caso, sanciones— para apoyar la concurrencia y la participación de las instituciones en las dinámicas de cambio.
En suma, la integración, la coordinación y la gobernanza del sistema de educación superior define los siguientes retos: el primero, establecer un esquema de planeación que integre el nivel nacional y los sistemas estatales, así como el ámbito de las instituciones frente a la sociedad; el segundo, abrir el sistema de educación superior de manera tal que puedan surgir redes y articulaciones transversales que garanticen el intercambio de las instituciones con su entorno; el tercero, propiciar una vinculación real entre las diferentes instituciones que conforman el sistema educativo superior para lograr la movilidad de estudiantes y académicos, así como la vinculación de proyectos e infraestructura; el cuarto se refiere al incremento del financiamiento y a la diversificación de éste; el quinto alude a la necesidad de actualizar el marco jurídico.
Soluciones de coordinación y gobernanza de la educación superior en México
Al concluir la década de los setenta del siglo pasado, como efecto de las políticas de expansión y los primeros intentos de descentralización y diversificación del sistema, se diseñó un esquema de colaboración entre la autoridad educativa federal y la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior. En ese marco, en 1978, el Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior se definió como “el compromiso de efectuar una planeación participativa y concertada para el desarrollo del sistema educativo superior en su conjunto y de cada una de sus instituciones educativas y organismos administrativos”. Con ello se abría el espacio para un modelo de coordinación del sistema de educación superior del país basado en el diálogo y la cooperación entre las autoridades educativas y los responsables de la gestión institucional, es decir, una fórmula de coordinación concertada.
En el periodo presidencial de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), el modelo de concertación encontró continuidad y nuevos derroteros. Durante ese sexenio se instituyeron dos nuevos instrumentos de política sectorial que marcarían huella en la fórmula de coordinación. El primero se desprendió de los lineamientos pactados en la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior, integrada por autoridades universitarias y representantes de la Secretaría de Educación Pública (sep), entre ellos, los programas de evaluación de la educación superior, de fomento a la educación superior abierta, de vinculación de la investigación con los sectores social y productivo, de impulso al posgrado y de promoción de la función de investigación universitaria.
La concertación permitió instaurar un modo de regulación y coordinación que modificó el curso del sistema de educación superior del país. Pero fue un mecanismo transitorio y cedió lugar a una fórmula diferente: la promoción de políticas estratégicas mediante instrumentos financieros. A partir del sexenio del presidente Vicente Fox (2000-2006), la autoridad educativa federal recuperó la iniciativa para determinar y proyectar las políticas de educación superior de alcance nacional. La renovada perspectiva centralista implicó que las decisiones fundamentales para el desarrollo del sistema público de educación superior fueran derivadas de las prioridades gubernamentales en materia de políticas económicas y sociales, lo que puede ilustrarse, entre otros aspectos, por el énfasis puesto en la expansión de la educación superior tecnológica, entre otros elementos.
Con respecto a las universidades públicas autónomas operó, en los últimos sexenios, un doble mecanismo: por un lado, respeto formal al régimen autonómico garantizado por la Constitución y, por otro, fomento al crecimiento e implantación de mecanismos de aseguramiento de calidad a través de estímulos financieros. Esto es, una fórmula de control indirecto que fue eficaz mientras la administración pública federal contó con recursos económicos suficientes para apoyarla.
Con el cambio de gobierno en 2018, se abrió la oportunidad de revisar y formular un renovado modelo para la coordinación y gobernanza del sistema en el marco de la Ley General de Educación Superior que la reforma al artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (15 de mayo de 2019) estableció como mandato. En el proceso de construcción de dicha ley general hubo coincidencia, entre la representación universitaria y la autoridad educativa federal, en plasmar un marco general instituyente de los procesos de coordinación y gobernanza sistémica de la educación superior.
Tras un largo proceso de deliberación y negociación entre las fuerzas políticas del país, y con la colaboración del sector académico y de los representantes de la sep, el 20 de abril de 2021 se decretó la Ley General de Educación Superior (lges). Su contenido establece nuevas perspectivas y oportunidades para robustecer los mecanismos de coordinación y gobernanza del sistema. Su futura implementación y desarrollo es indudablemente uno de los retos de mayor importancia para el desarrollo del sistema en los próximos años.
Nuevos retos y oportunidades
La ley general abre oportunidades significativas en varios frentes y aspectos. Uno de ellos es la aplicación de la vertiente federalista en el ámbito de la educación superior. Se faculta a las entidades federativas a establecer, coordinar, planificar, evaluar y contribuir al desarrollo de los sistemas locales. También para la creación de su propia normativa de educación superior, de conformidad con lo establecido en la norma general, o bien de armonizar las leyes estales de educación.
No menos importante, la norma fija nuevas obligaciones a la autoridad federal en el sector, mismas que, de cumplirse, habrán de fincar bases para la construcción de políticas educativas concertadas y para la instrumentación de nuevos sistemas y mecanismos orientados a la mejora. Es el caso del sistema de evaluación y acreditación previsto, del sistema nacional de información y de los mandatos para crear el espacio de la educación superior; desarrollar mecanismos de control y supervisión del sector privado; establecer el sistema nacional de asignación, acumulación y transferencia de créditos, así como elaborar un marco nacional de cualificaciones.
El quinto título de la norma, referido a los temas de la coordinación, la planeación y la evaluación del sistema de educación superior, establece las instancias, las fórmulas de representación y los procedimientos operativos para la coordinación y gestión concertada de las instituciones universitarias, tecnológicas y de formación docente a través de ámbitos como el Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior y las comisiones estatales para la planeación de la educación superior. Se apuntan también pautas y bases generales referidas a la evaluación del sistema y los fundamentos para dar lugar a un sistema nacional de información.
¿Qué aspectos de la lges pueden calificarse como avances para la regulación del sistema y cuáles como límites y temas insuficientemente resueltos en el anteproyecto? Quizá el principal logro de la propuesta normativa es su carácter federalista. Esta condición sobresale en tres aspectos cruciales: el reconocimiento formal de los sistemas estatales de educación superior, la distribución de competencias entre los ámbitos territoriales de gobierno y la consiguiente disposición para revitalizar las instancias de planeación y gobernanza de alcance estatal. En consecuencia, la lges abre oportunidades renovadas para que las entidades federativas tomen un mayor control de los conglomerados institucionales que tienen presencia en su ámbito territorial.
A la vista de estos retos, la posibilidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad del sistema de educación superior precisa, como punto de partida, reconocer su complejidad y su heterogeneidad, así como la diversidad de papeles y funciones que las instituciones desempeñan en respuesta a las demandas de su entorno. Requiere, además, gestar políticas públicas de nueva generación, susceptibles de ser adaptadas y adecuadas por las diversas instituciones sin desmedro de su identidad; generar objetivos y reglas comunes, cuyo acatamiento se base en una común percepción acerca de la bondad de los objetivos y la equidad de las reglas; aprovechar y encauzar los procesos de innovación y cambio que tienen lugar en el seno de las instituciones, y, no menos importante, construir canales que faciliten la cooperación interinstitucional.
De esta manera, la política regional del sistema de educación superior que el país adopte debe resultar de una necesaria negociación entre los actores federales y los estatales. No debe ser la simple desagregación por regiones de la política nacional, a partir de visiones y decisiones adoptadas por autoridades centrales, ni tampoco la simple sumatoria de políticas estatales.◊
* Es doctor en Ciencias Sociales con especialidad en Sociología por El Colegio de México. Se desempeña como investigador en el Instituto de Investigaciones Sociales de la unam, casa de estudios en la que, además, es participante permanente del Programa Universitario de Estudios sobre la Educación Superior. Entre sus principales líneas de investigación están la educación superior comparada, las políticas de educación superior en México y la educación superior y las desigualdades sociales.