Cada quien su significado: el debate alrededor de la democratización del multilateralismo

En un mundo con marcadas asimetrías económicas, políticas y, no se diga, militares, la democratización de los organismos internacionales parece un laberinto lleno de paradojas en el que la palabra democracia muestra una variedad de significados, como lo expresa Élodie Brun en este artículo.

 

ÉLODIE BRUN*

 


 

El sentido de las palabras cambia según los campos de estudio, y el concepto de democracia no escapa a la regla. En el ámbito de la política global, existe un debate recurrente sobre la necesaria democratización de los organismos internacionales de ámbito universal. Tras la descolonización de África y Asia, los países del Sur —entonces llamados Tercer Mundo—, América Latina y el Caribe incluidos, se organizaron para solicitar una mayor representación y participación en los foros multilaterales. En este contexto, la democratización se refiere entonces a la apertura de espacio para otros actores, muchas veces no gubernamentales, en el proceso de toma de decisiones a escala global. Aquí nos concentraremos en los retos y dilemas de la integración de Estados no poderosos, principalmente del Sur, a las negociaciones colectivas.

El símbolo de las aspiraciones para paliar el déficit democrático del multilateralismo es la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, única entidad con la capacidad de tomar decisiones vinculantes para el resto de la comunidad internacional. Hoy en día, el Consejo está compuesto de cinco miembros permanentes y diez no permanentes, estos últimos elegidos cada dos años y distribuidos por regiones. Los miembros permanentes, que corresponden simbólicamente a los vencedores de la Segunda Guerra Mundial (Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, República Popular de China —que remplazó a Taiwán en 1971— y Rusia), tienen derecho de vetar cualquier resolución. Desde la Conferencia de San Francisco en 1945, los representantes chileno y mexicano expresaron su reticencia al veto de los miembros permanentes. En 1963, Brasil, junto con otros países, mencionó la posibilidad de aumentar el número de asientos ante la Asamblea General de las Naciones Unidas. De hecho, se logró una primera ampliación del Consejo en 1965, al pasar de 11 a 15 lugares. La reforma del organismo se debatió de manera frecuente y volvió al primer plano de la agenda global en el momento del 60 aniversario de la onu, en 2005. Varios estados del Sur y del Norte, en particular Alemania, Brasil, India y Japón, aprovecharon la publicación del informe del Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desa­fíos y el Cambio, titulado Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, para presionar a favor de la modificación del uso del veto y de la ampliación del Consejo de Seguridad. La tentativa no prosperó ante la renuencia de los países más poderosos y las divisiones dentro del Sur (en particular, las reticencias africanas hacia las propuestas existentes).

Los esfuerzos de democratización resultaron más fructíferos, aunque todavía insatisfactorios, en el Fondo Monetario Internacional (fmi). La modificación del sistema de votos en el Fondo se remonta a la Tercera Reunión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (unctad), que tuvo lugar en Chile en 1972. En el fmi, los Estados miembro tienen votos básicos y votos por cuota, determinados según sus contribuciones anuales, que reflejan el peso de sus economías en el ámbito global. El grueso de los votos está determinado por las cuotas, lo cual implica mayor influencia a la hora de votar el otorgamiento de los créditos, por ejemplo. La distribución de las cuotas es, por tanto, política. En 2006, cuando los países del Sur, en específico los emergentes, volvieron a abogar por modificaciones significativas en la repartición de los votos, la cuota de Bélgica era superior a la de Brasil y de México. El proceso de negociación ha permitido un ajuste de las cuotas, pero varias asimetrías permanecen. Por ejemplo, Estados Unidos tiene 16.52% de los votos (contra más de 30% cuando se creó el Fondo), mientras que China tiene 6.09%. Dos grupos, cada uno de 23 países africanos, apenas alcanzan, respectivamente, 2.97% y 1.62% de los votos.

Los procesos de democratización de las organizaciones internacionales son complejos porque conllevan desafíos políticos y prácticos. Primero, los países más poderosos resisten las tendencias al cambio. Por un lado, pueden rechazar o bloquear las propuestas, como cuando el Congreso de Estados Unidos no aprobó la reforma del fmi en 2010. Por el otro, ante la perspectiva de perder poder de decisión, los Estados más influyentes han desarrollado técnicas para esquivar la inclusión de nuevos actores. Así, las negociaciones sobre el cambio climático suelen desarrollarse entre unos 30 países, en encuentros minilaterales informales durante los cuales redactan un borrador de declaración final consensuado, antes de llegar a la reunión plenaria. El caso más famoso de un club de poderosos es el G7, creado en 1975 y compuesto por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido. Los miembros suelen reunirse antes de las reuniones del fmi para coordinar sus posiciones.

Segundo, la ampliación de los participantes en la toma de decisiones plantea desafíos organizacionales. Se reproduce internacionalmente el clásico problema de equilibrio entre representación y eficacia. La multiplicación de actores en las negociaciones hace más difícil alcanzar un resultado relevante; dicho de otra manera, reduce la funcionalidad del multilateralismo. La eficacia, por lo contrario, implica la exclusión de actores y perjudica la representación de un entorno político cambiante. Al mismo tiempo, las asimetrías mundiales no pueden ser totalmente ignoradas para convencer a los Estados más poderosos de que participen en la negociación colectiva. Michael Barnett y Martha Finnemore se refieren al “liberalismo no democrático” para descri­bir esta situación.

Esta expresión nos lleva a las paradojas que acarrea la democratización de los organismos multilaterales. Estos organismos simbolizan el sistema actual, calificado de orden liberal internacional en las publicaciones de la corriente dominante en las relaciones internacionales, articulada desde Estados Unidos. El “liberalismo no democrático” refleja el conjunto de normas e instituciones instauradas después de la Segunda Guerra Mundial que caracteriza la política global hasta nuestros días. Liberal se refiere tanto a valores políticos como económicos. Los políticos tienen que ver con el régimen democrático y los derechos humanos, mientras que los segundos se refieren básicamente a la apertura económica, en su versión capitalista neoliberal desde los años ochenta. Así pues, emerge una contradicción entre la promoción del liberalismo político y la democratización de las organizaciones internacionales. La mayoría de los países que solicitan su inclusión en la toma de decisiones en estos foros no son democráticos, aunque sí suelen promover el modelo económico capitalista. Esto genera una brecha entre liberalismo político y económico. También confirma la variedad del significado de “democratización” cuando se aplica internamente y en un ámbito global. Otra paradoja tiene que ver con el rol de los actores que aspiran a tener influencia política; su participación puede reforzar el multilateralismo. En enero de 2020, como cada mes, el país a cargo de la presidencia del Consejo de Seguridad organizó un debate abierto durante el cual todos los Estados miembro de la onu podían intervenir. De los 193 miembros, 111 pidieron tomar la palabra. En esta ocasión, Vietnam propuso el tema del respeto a la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, la participación de estos actores también puede cuestionar la labor de ciertos órganos. En 2019, se renovaron los dos asientos correspondientes a América Latina y el Caribe en el Consejo de Derechos Humanos. El Brasil de Jair Bolsonaro y la Venezuela de Nicolás Maduro obtuvieron más votos que la Costa Rica de Carlos Andrés Alvarado Quesada, cuyo proyecto político es más afín con los principios políticos liberales (153, 105 y 96 votos, respectivamente). La votación fue secreta. Estas contradicciones no son nuevas, sino que se agudizan con la democratización de las organizaciones internacionales. No sorprende así que el futuro del orden liberal internacional sea uno de los principales debates académicos en el ámbito de las relaciones internacionales, especialmente cuando se cuestiona el papel de Estados Unidos en el sistema global desde la elección de Donald Trump.◊

 


 

Bibliografía sugerida

 

Albaret, Mélanie, y Guillaume Devin, “Los países del Sur en Naciones Unidas”, Foro Internacional, núm. 223, 2016, pp. 13-39.

Barnett, Michael, y Martha Finnemore, Rules for the World: International Organizations in Global Politics, Ithaca, Cornell University Press, 2004.

Brun, Élodie, El cambio internacional mediante las relaciones Sur-Sur. Los lazos de Brasil, Chile y Venezuela con los países en desarrollo de África, Asia y el Medio Oriente, México, El Colegio de México, 2018.

Herz, Monica, y Andrea Ribeiro Hoffmann, “Democracy Questions Informal Global Governance”, International Studies Review, vol. 21, núm. 2, 2019, pp. 244-255.

 


 * ÉLODIE BRUN

Es profesora-investigadora en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.