Desde 2007, el gobierno federal mexicano ha ofrecido una pensión a aquellos adultos mayores que no gozan de ninguna por no haber cotizado al imss ni al issste durante su vida laboral. Para hacerlo, el gobierno toma recursos de los impuestos pagados por la población general. En este ensayo, Laura Juárez muestra de qué forma estas pensiones afectan a sus beneficiarios, a sus familias, a la economía nacional, y se pregunta si sus beneficios podrán sostenerse en el futuro, frente al crecimiento de la población de adultos mayores y la correlativa disminución de los jóvenes en cuyos impuestos se basan estas pensiones.

–LAURA JUÁREZ*–

No todas las pensiones son iguales. México cuenta con un sistema de pensiones contributivas desde hace 75 años. Este tipo de pensiones, como su nombre lo indica, se financian principalmente mediante contribuciones que se cobran a algunos trabajadores (aquellos que define la ley) durante su vida productiva. La ley mexicana obliga solamente a los trabajadores subordinados y asalariados a contribuir al sistema de seguridad social contributiva, integrado principalmente por el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y el Instituto de Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado (issste), junto con otras instituciones. Una vez alcanzada la edad de retiro, el acceso a una pensión contributiva y su monto dependen de la cantidad y tiempo totales que éste contribuyó al sistema durante su vida. Por ejemplo, en el caso del imss, la pensión depende de que la persona cuente con 24 años acumulados de cotizaciones y de los recursos existentes en su cuenta individual en la Afore. Si el saldo en dicha cuenta no fuera suficiente, el sistema garantiza una pensión igual a un salario mínimo general de la Ciudad de México.

Dado lo anterior, las pensiones contributivas dependen necesariamente de las oportunidades y decisiones laborales de la persona a lo largo de su vida. Si la persona no trabaja por un ingreso, se desempeña como trabajador por cuenta propia o como asalariado en un trabajo informal, que no paga contribuciones, estará excluido de la seguridad social contributiva por el tiempo que dure en ese estado. Éste no es un problema menor. Según la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (inegi), en 2013 el 59% de los mexicanos de 14 años y más no habían contribuido nunca a la seguridad social. De las personas que tenían entre 50 y 59 años en ese año, las cuales alcanzarán la edad de retiro en los próximos 15 años, el 49% no había cotizado nunca en su vida, por lo que no tendrán derecho a una pensión contributiva. Aun entre quienes en ese entonces tenían entre 50 y 59 años, y sí cotizaban en el imss, sólo el 51% lo había hecho durante 24 años o más, que es el tiempo acumulado requerido. La combinación de la obligatoriedad limitada que contempla la ley, por una parte, y las decisiones laborales de las personas y empresas, por la otra, resulta en una baja cobertura de las pensiones contributivas. Las pensiones no contributivas nacen como una respuesta reciente a esta problemática.

En contraste con las pensiones contributivas, las no contributivas son prácticamente independientes de las trayectorias laborales de las personas, pues típicamente se condicionan sólo a alcanzar cierta edad mínima y a algún requisito de residencia. Por estas mismas características, se han convertido en una estrategia popular de los gobiernos, en Latinoamérica y en el mundo, para garantizar un ingreso a los adultos mayores que no cumplen con los requisitos para tener acceso a una pensión contributiva. Al condicionar la pensión exclusivamente a estos requisitos de edad y residencia, se vuelve irrelevante el tipo de trabajos que desempeñaron las personas. Además, dado que las pensiones no contributivas consisten en una transferencia monetaria periódica, típicamente mensual o bimestral, que se paga a partir de que el beneficiario alcanza la edad mínima requerida y durante el resto de su vida, éstas reducen considerablemente el riesgo de que los recursos acumulados durante la juventud no sean suficientes si la persona vive más años de lo que esperaba.

En México, el primer programa de pensiones no contributivas se instrumentó en 2001 en la Ciudad de México, entonces Distrito Federal, cuando Andrés Manuel López Obrador era Jefe de Gobierno, y consistía en una transferencia monetaria mensual a todos los adultos de 70 años y más que acreditaran una residencia mínima de tres años en la ciudad. Otros estados de la República siguieron este ejemplo y ofrecieron pensiones similares de forma escalonada. Para 2011, 16 de los 32 estados contaban con un programa de este tipo.¹

Mientras las pensiones no contributivas se expandían a nivel estatal, el gobierno federal inició en 2007 su propio programa de pensiones no contributivas. Éste, llamado “70 y más”, se basaba también en los requisitos de edad mínima y residencia. Hacía una transferencia bimestral a todos los adultos mayores de 70 años, especialmente a los que vivían en localidades de menos de 2 500 habitantes, las más pequeñas del país y, por lo mismo, las más desprotegidas por los sistemas contributivos de seguridad social. El programa se expandió paulatinamente, hasta cubrir todas las localidades del país en 2012. A principios de 2013, la administración entrante de Enrique Peña Nieto disminuyó de 70 a 65 años la edad mínima para tener acceso a esta pensión no contributiva federal.

En ausencia de las pensiones no contributivas, el sustento de los adultos mayores que no calificaban para una pensión contributiva provenía principalmente de dos fuentes: el trabajo por un ingreso en edad avanzada y las transferencias familiares. ¿Cómo impactó la aplicación y expansión de las pensiones no contributivas entre 2001 y 2012 a estas dos fuentes de ingreso? La evidencia existente indica que en México las pensiones no contributivas, sobre todo la federal, que comenzó cubriendo a los adultos mayores rurales, permiten que el beneficiario deje de trabajar para generar ingresos. Algunos resultados sugieren que este efecto es mayor entre los hombres que entre las mujeres, posiblemente debido a que, junto a otros factores, la participación laboral es más alta entre los primeros. Por lo tanto, se verifica que las pensiones no contributivas permiten que los adultos mayores se retiren del mercado laboral.²

En cuanto a las transferencias familiares, la evidencia sugiere que en México las pensiones no contributivas las reducen entre un 30% y un 80%, lo cual implica que están desplazando, en cierta medida, al apoyo monetario familiar.³ Esto podría ser lo que ocurre en aquellos casos en que los familiares del adulto mayor le dan dinero precisamente porque éste no cuenta con una pensión para su sustento. Las transferencias familiares que se reducen en mayor medida con las pensiones no contributivas son las que provienen de hogares dentro del país, y no aquellas que provienen del extranjero. Esto puede deberse a que los hogares que están dentro del país tienen información más precisa sobre la existencia de estas nuevas pensiones y sobre si su adulto mayor las recibe o no. Por lo demás, los familiares que se encuentran en el extranjero podrían tener motivos diferentes para enviar sus remesas al adulto mayor y, por ello, no responder ante estos nuevos programas. En cualquier caso, la reducción en el apoyo familiar que antes recibían los adultos mayores sugiere que las pensiones no contributivas también generan ciertos beneficios para sus donantes, quienes probablemente son más jóvenes. Esta podría ser una de las tantas razones por las cuales las pensiones no contributivas gozan de un amplio apoyo entre la población general, y no sólo entre los beneficiarios directos.

Al parecer, las pensiones no contributivas llegaron para quedarse. Al respecto, vale la pena preguntarse cuál es su lugar dentro del sistema de protección social mexicano y qué retos enfrentan ante el acelerado proceso de envejecimiento que vive el país. Con respecto a la primera pregunta, puede decirse que las pensiones contributivas y las no contributivas conviven actualmente en el sistema de protección social mexicano, confiriéndole a éste un carácter dual y proporcionando incentivos contradictorios a las empresas y a las personas que están en etapa productiva. La seguridad social contributiva es obligatoria para los trabajadores asalariados y los incentiva a ahorrar para el retiro, pues, como ya se mencionó, el acceso y monto de la pensión dependen del tiempo y monto cotizado. Al mismo tiempo, las pensiones no contributivas, al ser independientes de las trayectorias laborales de las personas, refuerzan los incentivos contrarios. Si bien puede ser que estos incentivos no tengan la misma fuerza para todos los trabajadores, en algunos casos pueden afectar sus oportunidades y decisiones laborales e inclinarlos en contra del ahorro en el sistema contributivo, el cual actualmente trae atados otros beneficios, como el acceso a servicios de salud y el seguro contra accidentes. Lo anterior no implica necesariamente que las pensiones no contributivas deban eliminarse; sí implica, en cambio, que el diseño del sistema de seguridad social y sus parámetros clave deben repensarse para que dicho sistema sea equitativo, sostenible e internamente coherente.

Por su naturaleza, las pensiones no contributivas se financian con recursos fiscales generales. En 2011, contando sólo los recursos dedicados al programa federal “70 y más”, México dedicaba 0.09% del producto interno bruto (pib) a las pensiones no contributivas, comparado con un promedio de 0.56% del pib para toda Latinoamérica.⁴ De hecho, en ese año México era uno de los países latinoamericanos que menos gastaba en este tipo de pensiones debido a la combinación de una transferencia modesta a nivel federal (500 pesos mensuales) y una edad mínima requerida alta (70 años). Sin embargo, estos parámetros se han vuelto más generosos, pues, como ya se dijo, la edad mínima se redujo a 65 años en 2013. Por otra parte, la próxima administración de Andrés Manuel López Obrador propone un aumento de aproximadamente el doble en el monto de la transferencia. El rápido envejecimiento que experimenta la población mexicana pondrá a prueba esta mayor generosidad, pues la población de 65 años y más pasará de 7% de la población actual a 10% en 2030 y 16% en 2050, según las proyecciones del Consejo Nacional de Población. Además, a partir de 2030, la razón de dependencia se encontrará en franco ascenso, arrastrada precisamente por el aumento en este grupo de edad, lo cual implica un menor número de personas en edad de trabajar (entre 15 y 64 años) por cada adulto mayor. Esto implica que los recursos fiscales necesarios para financiar las pensiones no contributivas serán crecientes en el tiempo y recaerán sobre una base decreciente de personas. Por ello, el que hoy alcance para financiarlas no implica que en el futuro también alcanzará, sin necesidad de hacer profundos ajustes. En particular, dichos ajustes deberán garantizar un financiamiento seguro y creciente para sostenerlas.◊

1 Emma Aguila, Claudia Díaz, Mary Manqing Fu, Arie Kapteyn y Ashley Pierson, “Living Longer in Mexico: Income Security and Health”, rand Corporation, Centro Fox, aarp, MG-1179-CF/AARP, 2011. Disponible en <https://www.rand.org/pubs/monographs/MG1179.html>, consultado el 31 de agosto de 2018.

2 Laura Juárez y Tobias Pfutze, “The Effects of a Noncontributory Pension Program on Labor Force Participation: The Case of 70 y Más in Mexico”, Economic Development and Cultural Change 63, núm. 4 (2015): 685-713. Disponible en <https://doi.org/10.1086/681668>; Sebastian Galiani, Paul Gertler y Rosangela Bando, “Non-Contributory Pensions”, Labour Economics, vol. 38, 2016: 47-58. Disponible en <https://doi.org/10.1016/j.labeco.2015.11.003>.

3 Laura Juárez, “Crowding Out of Private Support to the Elderly: Evidence from a Demogrant in Mexico”, Journal of Public Economics 93 (3-4), 2009: 454-463; C. Amuedo-Dorantes y L. Juárez, “Old-Age Government Transfers and the Crowding Out of Private Gifts: The 70 and Above Program for the Rural Elderly in Mexico”, Southern Economic Journal 81 (3), 2014: 782-802. La literatura ha examinado el impacto de las pensiones no contributivas en México sobre diferentes variables, no sólo la oferta laboral y las transferencias familiares. Por ejemplo, Yunuen Rodríguez, en este mismo número de Otros Diálogos, describe los impactos que se han encontrado sobre el bienestar subjetivo de los adultos mayores.

4 S. Levy y N. Schady, “Latin America’s Social Policy Challenge: Education, Social Insurance, Redistributio”, Journal of Economic Perspectives 27 (2), 2013: 193-218.