La Ciudad de México, el tesoro de la nación del siglo xx

En este artículo, Luis Aboites resume una parte de su Estudio sobre geografía tributaria mexicana 1788-2005, que será publicado próximamente por El Colegio de México. En él aborda la estrecha relación entre la trayectoria del impuesto sobre la renta (isr) y la formación del ahora extinto Distrito Federal (en realidad, la Ciudad de México) como tesoro de la nación.

 

–LUIS ABOITES AGUILAR*

 


 

En 1976, Luis Unikel, Gustavo Garza y Crescencio Ruiz Chiapetto subrayaban la facilidad con que se recaudaban los impuestos directos en las ciudades (como el impuesto sobre la renta [isr]), o income tax), en comparación con lo que ocurría en el medio rural. Conforme la urbanización ganó terreno, también la ganó el isr. En el plano mundial, el income tax fue decisivo para financiar las guerras iniciadas en 1914 y 1939, así como para dar sustento al Estado de bienestar.

En términos geográficos, la recaudación del isr siguió las peculiaridades de cada país. Por esta razón, su estudio ayuda a entender las historias nacionales. En países como Estados Unidos, el isr hizo suya la dispersión de la población y de la economía; en México, en cambio, sirvió para apuntalar el centro político. Y lo hizo en una escala inusitada.

Como ocurría en otros países, la adopción y el avance de la recaudación del isr en México impuso cambios en el sitio que ocupaba el Estado con respecto a la economía y la sociedad. El Estado se hizo más rico y su manejo, más centralizado. Desde el nacimiento del isr en 1925, la Secretaría de Hacienda cobró la mayor parte el nuevo impuesto en la capital de la República. Mientras la recaudación fue modesta, el panorama no cambió mucho. Pero conforme el isr creció, sobre todo durante los años de la Segunda Guerra Mundial, el lugar de la Ciudad de México ganó importancia recaudatoria. Esto fue así de la mano de la industrialización de Azcapotzalco y del crecimiento del sector servicios, y también del presidencialismo y del Partido Revolucionario Institucional (pri).

En 1957, el isr, pese a sus deficiencias, se convirtió en la principal fuente de ingresos tributarios federales, desplazando al comercio exterior, bastión de la hacienda pública durante el siglo xix y buena parte del xx. Para entonces, la recaudación de la capital —la localidad urbana más poblada y rica del país, que además vivía años de auge económico— era fundamental. En efecto, su aportación a los ingresos totales de la hacienda federal pasó de 8-10% antes de 1910 a casi un tercio a fines del siglo xx y principios del xxi. Para hacer posible tal aportación, en 1961 el Distrito Federal contribuía con casi dos terceras partes de la recaudación nacional del isr, porcentaje que había disminuido a 60% en 2005. Y aquí cabe preguntarse algo casi obvio: si una sola localidad exhibía tal potencia con respecto a la hacienda nacional (como una ciudad-Estado), ¿cuánto aportaban las demás a esa misma hacienda? La respuesta es que muy poco, salvo Monterrey y Guadalajara. No parece descabellado pensar entonces en una especie de insignificancia tributaria como rasgo preponderante de buena parte del país.

Debe decirse, empero, que hay serias dificultades para estimar la aportación capitalina. La más importante es la relativa al domicilio fiscal. ¿Dónde pagaban impuestos los grandes contribuyentes? A finales del siglo xviii, varios mineros los pagaban en la caja de México, aunque sus minas se hallaran en otros lugares. Tal práctica hacía aumentar administrativamente el peso de la recaudación capitalina. En 1933, la Secretaría de Hacienda ordenó que los causantes mayores del isr (más de 100 mil pesos al año) los pagaran en las oficinas centrales, ubicadas en la capital. ¿Cuánto de las estimaciones utilizadas aquí encubren en realidad prácticas hacendarias que dificultan la tarea de conectar correctamente geografía y recaudación?

Sin dejar de lado esta dificultad, que por ahora no puede resolverse, es importante decir que la ciudad capital vino a menos después de 1970. Perdió importancia demográfica y económica. Por un lado, como muestra Jaime Sobrino, para 1980 era ya la principal fuente de emigrantes; la migración rural-urbana era sustituida por el patrón urbano-urbano; por el otro, la participación económica de la Ciudad de México (del Distrito Federal en las fuentes del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, inegi) se redujo en mayor grado todavía: si en 1970 aportaba 28% del pib nacional, en la década de 2000 había disminuido a 17%. La desindustrialización y el auge de la economía informal, que también estudia Sobrino, cobró onerosa factura.

A pesar de la profundidad de esos cambios, el lugar tributario de la capital no sufrió mayor alteración. Y tal continuidad sorprende. Si en el periodo 1925-1960 el aumento de la recaudación del isr parecía un claro reflejo de la expansión demográfica y económica de la capital nacional, después de 1970, cuando la ciudad vino a menos en ambos rubros, el isr proveniente de esta localidad mantuvo sus elevados montos, como tendencia propia, singular. Si se compara su aportación a la recaudación total del isr en 1960 (en pleno auge) con la de 2005 (en pleno declive), se verá que no hay diferencias significativas. Esta tendencia hace recordar los señalamientos de varios autores acerca de que la cosa tributaria tiene que ver más con la política que con la economía. ¿Tienen razón?

La trayectoria tributaria de la Ciudad de México lleva a pensar que sí la tienen. La hipótesis es que el Estado mexicano, por su debilidad política, sólo pudo cobrar impuestos a fondo en la ciudad capital y que, gracias al isr, logró convertirla en el tesoro de la nación. Pero hay algo más. La hacienda local de la Ciudad de México es, entre el conjunto de las entidades federativas, la que más recauda ingresos propios, aun en nuestros días. ¿Tiene que ver ese rasgo hacendario local con la elevada contribución de la ciudad a la hacienda federal? Si la respuesta es afirmativa, como parece ser el caso, la hipótesis anterior puede completarse: el Estado mexicano sólo pudo cobrar impuestos a fondo en la Ciudad de México gracias a su singular historia política, marcada por la represión municipal. Recuérdese que en 1903 el gobierno de Porfirio Díaz acabó con la función tributaria de los municipios del Distrito Federal y que en 1928 los posrevolucionarios fueron mucho más allá y los suprimieron. Tal hipótesis obliga a formular preguntas complicadas: ¿acaso la más elevada recaudación de impuestos federales y locales tiene que ver con la inexistencia municipal en el antiguo Distrito Federal, en la Ciudad de México? ¿Algo así como que los municipios son un obstáculo insalvable para una mejor recaudación tributaria en México? Asómese el amable lector a la Constitución de la Ciudad de México y compruebe dónde quedó la función tributaria local.

Lo anterior es importante porque la recaudación de impuestos en México es bochornosamente baja en comparación con el escenario mundial. Este rasgo no se explica por una vaga naturaleza mexicana, profunda o superficial. Lejos de eso, es un fenómeno histórico del siglo xx. No se olvide que en la década de 1800 la carga fiscal que soportaba la Nueva España era mayor a la de España y Francia, aunque menor a la de Inglaterra. Por ende, la nueva condición de la Ciudad de México, la de ser el tesoro de la nación, es fundamental para entender la baja carga fiscal contemporánea.

Por último, que este provinciano, furibundo antichilango en su muy lejana juventud, escriba ahora una loa como ésta a la Ciudad de México tiene mucho que ver con la geografía tributaria del siglo xx. De diversas maneras, esa historia muestra la generosidad chilanga con el país entero, y con personas como el que suscribe. Generosidad reconocida y, por supuesto, agradecida.◊

 


* LUIS ABOITES AGUILAR
Es profesor-investigador en el Centro de Estudios Históricos de El Colegio de México.