México bajo la lluvia R314 / Vicente Rojo

Cuando las políticas ignoran la realidad1

En el contexto de un resurgimiento de políticas xenófobas y racistas en Estados Unidos, Douglas Massey evalúa en este artículo el resultado contraproducente que tuvieron las modificaciones al sistema migratorio efectuadas en la frontera México-Estados Unidos en 1965, y concluye advirtiendo sobre el gran daño que tiene lugar cuando los responsables de hacer política insisten en negar la realidad e ignorar la evidencia.

 

– DOUGLAS S. MASSEY*

 


 

En Estados Unidos viven hoy alrededor de 11 millones de migrantes no autorizados, de los cuales casi 80% viene de Latinoamérica o del Caribe y 56%, exclusivamente de México. Nunca antes había habido tantos residentes que careciesen de derechos sociales, económicos o políticos en el interior de Estados Unidos. Incluso durante los tiempos de la esclavitud, la población esclava ascendía a unos cuatro millones únicamente.

Las desventajas obvias del estatus de no autorizado se exacerban con la amenaza constante de la deportación. De 2008 hasta 2016, se expulsó de Estados Unidos a alrededor de 3.1 millones de migrantes, principalmente por infracciones civiles, más que por actos criminales. Ante el aumento del riesgo de arresto, detención y deportación, los migrantes no autorizados han sido confinados a una mayor clandestinidad, lo cual los hace cada vez más vulnerables a la discriminación y la explotación. Aquellos que son lo suficientemente afortunados para evadir la deportación experimentan, no obstante, serios desafíos a su bienestar material, físico y psicológico debido al estrés de tener que vivir una vida en la sombra, al margen de la ley.

Además de amenazar la calidad de vida de los adultos, el estatus de no autorizado amenaza también el bienestar de sus hijos, una población que asciende hoy a 5.1 millones de personas. Los niños sin estatus legal son especialmente vulnerables, pero aquellos que son ciudadanos estadounidenses (79% de los hijos de padres indocumentados han nacido ya en Estados Unidos) tampoco están en posición de ejercer sus derechos, por miedo a atraer la atención de las autoridades y poner a sus padres y hermanos mayores en riesgo. Si se les compara con otros ciudadanos, los hijos de padres indocumentados nacidos en Estados Unidos enfrentan significativos obstáculos adicionales en la búsqueda de estatus y movilidad en su país de nacimiento.

Las deportaciones, por su parte, hacen pedazos las vidas de los migrantes, al separar familias, dividir matrimonios y dejar a niños sin sus padres. Como consecuencia de la deportación masiva, un gran —aunque desconocido— número de niños se queda en Estados Unidos sin sus padres, lo cual los convierte en huérfanos de facto que dependen del apoyo de parientes o amigos. Muchos padres e hijos no pueden enfrentar la perspectiva de una separación a largo plazo, por lo que más de 600 mil niños que son ciudadanos de Estados Unidos están ahora viviendo en México con sus padres deportados.

Al carecer de un acta de nacimiento o de una identificación mexicana, estos niños desplazados están técnicamente “indocumentados” en México. Independientemente de su estatus legal preciso, se ven marginados por su limitado dominio del español, así como por su falta de familiaridad con la cultura y la sociedad mexicanas. Prácticamente sin ayuda de la embajada estadounidense o de sus consulados, estos ciudadanos estadounidenses vulnerables, junto con sus hermanos deportados que no son ciudadanos estadounidenses, tienen dificultades para encontrar su camino en una sociedad que no entienden del todo.

La situación de los migrantes no autorizados —los actuales y los anteriores— constituye una tragedia masiva de derechos humanos, en la que millones de personas hacen frente a severos castigos que cambian sus vidas para siempre (arresto, encarcelamiento y deportación) por el delito civil menor de haber entrado a Estados Unidos a trabajar sin permiso. Esta lamentable circunstancia es consecuencia directa de una política adoptada por Estados Unidos de manera unilateral que no tenía relación alguna con las realidades del movimiento transfronterizo.  La triste verdad es que las políticas migratorias de Estados Unidos no están fundamentadas en ningún tipo de comprensión real de la inmigración como un proceso social y económico. Están hechas, más bien, con la intención de influir en la política nacional y, por lo tanto, revelan más acerca de las expectativas y aspiraciones de los estadounidenses —y sus miedos y aprehensiones— que sobre cualquier cosa relacionada con la inmigración en sí.

El costo de las buenas intenciones

Durante los años sesenta, las expectativas y aspiraciones dominaban las políticas de Estados Unidos, debido a que los legisladores buscaban rectificar los daños causados por un pasado racista. En 1964, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley de Derechos Civiles; en 1965, la Ley de Derecho al Voto y, en 1968, la Ley de Vivienda Justa. Estas leyes buscaban prohibir la discriminación racial en los mercados laborales, los servicios y la vivienda, así como, al mismo tiempo, garantizar el derecho al voto de las minorías. En ese contexto, los reformistas liberales propusieron una legislación para eliminar el prejuicio racial del sistema migratorio estadounidense.

Antes de 1965, las leyes de Estados Unidos prohibían la entrada de inmigrantes de Asia, Medio Oriente y África, y discriminaban a los católicos y judíos del sur y el este de Europa. La Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1965 intentó eliminar estas disposiciones racistas y crear un nuevo sistema que asignara visas de manera imparcial a los distintos países para cubrir las necesidades de mano de obra de Estados Unidos y hacer posible la reunificación de familias en el interior del país. El nuevo sistema, promulgado por el Congreso de Estados Unidos en 1965 e introducido de manera progresiva antes de entrar por completo en vigor en 1978, establecía un límite de 20 mil visas para cada país con un tope global de 290 mil para residentes permanentes.

Muchos no lo saben, pero las cuotas racistas de inmigración que funcionaban antes de 1965 nunca estuvieron dirigidas a las naciones del hemisferio occidental, por lo que antes de esa fecha nunca hubo límites numéricos a la inmigración proveniente de México. Si bien durante los años treinta del siglo xx los mexicanos habían sido objeto de deportaciones, durante los años cuarenta y cincuenta se les abrieron las puertas y se les reclutó de manera deliberada para cubrir la creciente demanda de mano de obra. De hecho, de 1942 a 1964, Estados Unidos compartió un tratado binacional con México conocido como el Programa Bracero, el cual organizaba año con año la entrada temporal de trabajadores mexicanos para realizar trabajos estacionales de corto plazo. En 1965, sin embargo, el Congreso eliminó de manera unilateral el Programa Bracero como parte de sus reformas a los derechos civiles, ya que lo consideraba un sistema discriminatorio de explotación laboral equivalente al de la aparcería de los negros del sur, cuando éste se regía por las leyes de segregación conocidas como Jim Crow.

La imposición de cuotas de inmigración y la eliminación del Programa Bracero redujeron drásticamente el acceso de los mexicanos a visas legales, ignorando descaradamente el muy bien desarrollado y altamente institucionalizado sistema de migración transfronteriza que para los años sesenta se había establecido firmemente en Norteamérica. A través del Programa Bracero, millones de mexicanos habían viajado de manera legal a Estados Unidos para realizar trabajos de corto plazo y habían desarrollado sólidas redes sociales que conectaban a comunidades en México con empleos y comunidades receptoras en Estados Unidos. Hacia el final de los años cincuenta, casi 450 mil braceros temporales y alrededor de 50 mil residentes permanentes entraban a Estados Unidos desde México cada año. Este movimiento era impresionantemente circular: la gran mayoría de los migrantes iba y venía a través de la frontera cada año. Incluso aquéllos con visas de residentes permanentes a menudo usaban sus green cards para circular libremente más que para establecerse en el norte de la frontera. Las reformas de 1965 a la inmigración no tomaron en absoluto en cuenta esta realidad.

La militarización de la frontera

Dado que las condiciones de oferta y demanda de trabajo no habían cambiado en ninguno de los dos lados de la frontera y millones de mexicanos habían adquirido experiencia entrando y saliendo de Estados Unidos, cuando las oportunidades para entrar de manera legal se evaporaron repentinamente a partir de 1965, el movimiento de los migrantes mexicanos no se detuvo, sino que simplemente continuó sin autorización. Entre 1965 y 1979, el número de detenciones en la frontera aumentó de manera constante, ya que los antiguos braceros entraban a Estados Unidos de manera clandestina, sin documentos, para realizar empleos que sabían que los estaban esperando del otro lado.

A pesar de que, en términos prácticos, las cosas habían cambiado poco (los mismos migrantes iban esencialmente a realizar los mismos trabajos en los mismos destinos), en términos simbólicos la situación había cambiado mucho, debido a que la migración ahora era “ilegal” y los migrantes eran “criminales” y “delincuentes” por definición. A medida que aumentaban las detenciones fronterizas, los agentes de inmigración, políticos y especialistas comenzaron a pintar la “migración ilegal” y a los “extranjeros ilegales” como amenazas graves a Estados Unidos. La migración no autorizada se describía metafóricamente como una “inundación” que “anegaría” a la sociedad estadounidense y “hundiría” su cultura, o como una “invasión” en la que los agentes de la patrulla fronteriza “mejor armados” buscaban en vano “defender el frente” en contra de “cargas banzai” por parte de “invasores extranjeros” que estaban tratando de “conquistar” y “ocupar” Estados Unidos.

Con los años, esta “narrativa de la amenaza latina” fue ganando mayor terreno entre los políticos y el público, y empujó a la opinión popular hacia una dirección más conservadora, xenófoba y racista. El creciente espíritu nativista derivó en el apoyo político a los programas migratorios restrictivos y a las severas acciones de control fronterizo, las cuales a su vez llevaron a un aumento constante del presupuesto y del número de agentes de la patrulla fronteriza. Esto se tradujo en más “horas hombre” transcurridas patrullando la frontera y, por lo mismo, en aún más detenciones.

A pesar de que el volumen real de la migración indocumentada había dejado de aumentar desde 1979, aproximadamente, el número de detenciones continuó creciendo debido al aumento de este tipo de esfuerzos de control fronterizo. Lo anterior derivó en una espiral de retroalimentación en la que el mayor número de detenciones se consideraba como una prueba de la invasión que estaba teniendo lugar, lo cual alimentaba la xenofobia y la presión política, y generaba así mayores esfuerzos de control fronterizo. Éstos, por supuesto, produjeron más detenciones, las cuales justificaron aún más recursos para detener la “invasión extranjera” en curso. El resultado final de esta espiral de retroalimentación fue la militarización de la frontera entre México y Estados Unidos de una forma completamente desconectada de la realidad que subyace a la migración indocumentada.

Los esfuerzos de control fronterizo se dispararon particularmente después de 1986, cuando el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley de Reforma y Control de Inmigración, y de nuevo en 1993 y 1994, cuando la patrulla fronteriza lanzó la llamada Operation Blockade en El Paso y la Operation Gatekeeper en San Diego, los dos sectores más transitados de la frontera. Con la aprobación de la usa Patriot Act, o Ley Patriótica, en 2001, el control fronterizo creció de manera exponencial, mientras que, en la imaginación pública, la migración indocumentada se fusionó cada vez más con el terrorismo islámico. Entre 1986 y 2010, por ejemplo, el presupuesto para la patrulla fronteriza aumentó 12 veces en términos reales y el número de agentes de dicha patrulla creció por un factor de seis.

Junto con la Ley Antiterrorista y de Pena de Muerte Efectiva de 1996, la Ley Patriótica también aumentó dramáticamente las deportaciones de Estados Unidos: el número de expulsiones de extranjeros aumentó de 51 mil en 1995 a un máximo de 434 mil en 2013. De las personas deportadas ese año, 96% eran de México o Centroamérica. Al-Qaeda atacó Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 y, para demostrar su determinación en la lucha contra el terrorismo islámico, Estados Unidos comenzó a deportar masivamente a sus latinos.

Las consecuencias del control

El aumento masivo de las acciones para controlar la inmigración a Estados Unidos tuvo profundos efectos a lo largo de la frontera, al aumentar dramáticamente los costos monetarios y los riesgos físicos del cruce fronterizo no autorizado, y volver la vida de los indocumentados en Estados Unidos cada vez más onerosa. En la frontera, los esfuerzos de control se enfocaron en un inicio en El Paso y San Diego, por donde históricamente habían cruzado tres cuartas partes de los indocumentados. En reacción a ello, los migrantes rápidamente redirigieron sus esfuerzos a nuevos cruces por la frontera de Arizona. Atravesar ahí era más costoso y más peligroso, pero había menos agentes de la patrulla fronteriza.

Por esta razón, las nuevas operaciones fronterizas no aumentaron de manera significativa la probabilidad de que los migrantes no autorizados fuesen detenidos. Entre 1970 y 2010, la probabilidad de ser detenido en cualquier intento de cruce apenas variaba entre 0.30 y 0.40 y la probabilidad de lograr un cruce exitoso tras una serie de intentos era de casi 1.0. La combinación del aumento de los costos y los riesgos para cruzar la frontera con una muy alta probabilidad de lograr entrar llevó a los migrantes a reducir el número de cruces fronterizos, pero no porque se quedaran en México, sino porque, después de haber pagado los costos y sobrevivido a los riesgos de cruzar la frontera de manera clandestina, se establecían en Estados Unidos. Como resultado, en la última década del siglo xx y la primera del xxi, el índice de migrantes que volvían a México se desplomó.

Debido a que la entrada de migrantes prácticamente no se vio afectada por el aumento del control fronterizo, a lo que se sumó la caída constante de su salida, el volumen neto de la migración no autorizada aumentó y el crecimiento de la población indocumentada se aceleró. Al mismo tiempo, la entrada de migrantes mexicanos no autorizados se desvió de manera permanente de California hacia nuevos destinos en todo Estados Unidos. Mientras que dos tercios de los migrantes mexicanos que llegaron entre 1985 y 1990 se habían ido a ese estado, entre 1995 y 2000, sólo un tercio se fue para allá, una fracción que no ha aumentado desde entonces. Las poblaciones mexicanas y centroamericanas con mayor crecimiento estaban ahora en los estados de Georgia, Carolina del Norte y Carolina del Sur, no en California.

Conforme los migrantes se fueron quedando cada vez más al norte de la frontera y por periodos más largos, empezaron a tratar de reunificar a sus familias, a organizar la entrada de sus esposas e hijos. Una vez reunificados, los matrimonios comenzaron a tener hijos nacidos en Estados Unidos, como corresponde a las parejas jóvenes. De 1988 a 2008, la población indocumentada aumentó de 2 millones a 12 millones de personas, en comparación con un aumento de sólo tres millones entre 1965 y 1985. Al final, Estados Unidos acabó gastando un total de 27 mil millones de dólares de 1986 a 2008 para acelerar la tasa de crecimiento de la población indocumentada y transformar, lo que había sido un flujo circular de trabajadores masculinos que llegaban a tres estados, en una población de familias establecidas, que viven en 50 estados.

En declaraciones ante comités de la Casa de Representantes y del Senado, en múltiples editoriales publicados en los periódicos más importantes de Estados Unidos, en numerosos artículos de revista y muchas entrevistas en la televisión y el radio durante los años noventa del siglo xx y principios de este siglo, traté de explicarle a los responsables de establecer las políticas públicas, así como al público en general, que el control fronterizo estaba resultando contraproducente y que estaba contribuyendo a la aceleración, más que a la reducción, de la entrada neta de migrantes no autorizados. Ni los políticos ni el público pusieron atención y continuaron insistiendo en una estrategia de mayor control fronterizo. El número de personas sin derechos sociales, económicos y políticos en Estados Unidos siguió creciendo, al tiempo que una reacción violenta por parte de los blancos en contra de la cambiante composición racial y étnica de la nación cobró ímpetu y culminó en la elección de Donald Trump en 2016 como presidente de Estados Unidos, tras su propuesta, por todos conocida, de construir un muro fronterizo de 24 mil millones de dólares.

Una tragedia de derechos humanos

La ironía del fracaso de los esfuerzos por controlar la inmigración es que, eventualmente, la migración de México a Estados Unidos se habría detenido por sí sola, no debido al control, sino a la transición demográfica de México. En 1965, el índice de fertilidad total en México era de 6.76 hijos por mujer, pero, para el año 2000, éste había disminuido a 2.75 y en 2015 alcanzó el nivel de reemplazo, con un valor de 2.21. Como resultado de la dramática caída en el índice de maternidad, la población de México empezó a envejecer. Al igual que la mayor parte de los resultados demográficos, la migración depende en gran medida de la edad: la probabilidad de iniciar el movimiento aumenta prontamente en la adolescencia, alcanza su máximo entre los 22 y los 23 años y luego cae a niveles bajos hacia los 30 años.

Entre 1960 y 2000, la edad mediana de los mexicanos se elevó de 16.6 a 22.7 años, lo cual contribuyó fuertemente a la salida de indocumentados, pero para 2015 había escalado a 27.5 años, muy cerca del límite superior del rango de edad para iniciar la migración. Entre aquellos que son realmente propensos a migrar (personas de 16 años o más), la edad promedio oscila actualmente alrededor de los 40 años. Como respuesta al aumento de la edad de la población propensa a migrar, la migración no autorizada comenzó a desacelerarse en el año 2000 y se detuvo de manera abrupta durante la Gran Recesión de 2008, cuando la población indocumentada disminuyó en un millón de personas. Desde esa fecha, la migración indocumentada neta ha sido de cero o negativa, mientras que la población de México se ha alejado de las edades propensas a la migración.

En este momento, alrededor de 11 millones de migrantes indocumentados siguen viviendo en Estados Unidos, donde son objeto de una presión cada vez más fuerte debido a la creciente ola de xenofobia, a un Congreso hostil y a un presidente nativista. Durante su gobierno, los arrestos por parte del Departamento de Inmigración y Control de Aduanas han aumentado 43%.  Según datos del Servicio de Ciudadanía e Inmigración de Estados Unidos, más de 900 mil migrantes no autorizados que entraron al país cuando eran niños se han registrado en el programa Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (daca, por sus siglas en inglés), cuyo fin está previsto para marzo de 2018, lo cual convertirá de inmediato a estos antiguos niños migrantes en sujetos susceptibles de ser deportados del único país que en realidad conocen.

Además, más de 6 millones de niños nacidos en Estados Unidos viven actualmente en México con sus padres deportados, donde tienen dificultades en la escuela y para adaptarse a una sociedad que no conocen. Cientos de miles de familias más han sido desgarradas por la deportación: los hijos son separados de sus padres y las parejas son divididas por una frontera tremendamente militarizada; además, desde 1986, alrededor de 8 500 migrantes han muerto tratando de cruzar la frontera sin autorización.

La frágil situación de los migrantes indocumentados, de sus familias y de las comunidades en las que viven constituye una inmensa tragedia de derechos humanos. Su marginación y victimización ilustran el gran daño que puede causarse cuando se promulgan políticas que niegan la realidad de manera deliberada. La inmigración es una compleja respuesta humana a las asimetrías trasnacionales en la oferta y la demanda de mano de obra, estrechamente ligada a las tendencias demográficas y mantenida a lo largo del tiempo por la acumulación de capital humano y social directamente vinculado con la migración. No puede abrirse y cerrarse como una llave. En los años sesenta del siglo xx, cuando los encargados de hacer políticas públicas en Estados Unidos estaban considerando establecer reformas para eliminar el racismo del sistema de inmigración, no era realista pensar en la posibilidad de acabar con la migración de México a Estados Unidos simplemente cancelando el Programa Bracero e imponiendo cuotas restrictivas de inmigración. El sólido sistema migratorio que se había establecido estaba destinado a continuar, y la incapacidad para reconocer este hecho al final de cuentas sólo provocó dolor, sufrimiento y desacuerdo social en una escala masiva.

El sistema migratorio México-Estados Unidos que prevaleció a mediados de los años sesenta del siglo xx fue en gran medida creación de Estados Unidos. El Programa Bracero, que comenzó como una medida temporal en tiempos de guerra con 4 200 migrantes en 1942, se extendió y expandió hasta fines de los años cuarenta y cincuenta, y alcanzó un tope de casi 450 mil migrantes en 1956. Mientras funcionó el programa, alrededor de 4.7 millones de braceros entraron y salieron de Estados Unidos, lo cual creó el capital social (contactos entre migrantes y empleadores) y el capital humano (conocimiento de los empleos y las oportunidades en Estados Unidos) que sostendrían la migración una vez eliminado el programa.

En estas circunstancias, una aproximación más realista habría sido reformar el Programa Bracero, en lugar de terminar con él y, al mismo tiempo, ampliar la cuota de visas para México, una nación vecina con una larga historia de inmigración a Estados Unidos. Por otro lado, una vez que se hizo evidente que el control fronterizo estaba resultando contraproducente, la respuesta racional habría sido moderar el control para mantener la circularidad tradicional de los movimientos transfronterizos. Los cálculos sugieren que, si el control fronterizo se hubiese mantenido en sus niveles previos a 1986, habría producido una población indocumentada al menos 33% menor a la que se observó en 2010.

El intento de restringir un sistema migratorio bien establecido que el propio gobierno de Estados Unidos ayudó a crear al final de cuentas falló, como era de esperarse. El fútil plan de control despilfarró miles de millones de dólares, costó miles de vidas y socavó la salud y el bienestar de millones de personas de ambos lados de la frontera. En lugar de reducir la velocidad del crecimiento de la población indocumentada, lo aceleró para apresurar la transformación de Estados Unidos en una “sociedad de minoría mayoritaria” en la que los blancos europeos ya no son numéricamente dominantes. En realidad, el origen de la violenta reacción xenófoba y nativista que llegó a su punto más álgido en 2016 puede rastrearse hasta las fallidas políticas para restringir la migración y controlar la frontera implementadas en los años sesenta del siglo xx. El ejemplo ilustra el gran daño que tiene lugar cuando los responsables de hacer política insisten en negar la realidad e ignorar la evidencia.◊

 


1 Traducción de Claudia Itzkowich S.

 


* DOUGLAS S. MASSEY
es sociólogo y profesor de la Woodrow Wilson School of Public and International Affairs de la Universidad de Princeton.